четвртак, 03.12.2020. ✝ Верски календар € Курсна листа
субота, 08.07.2017. у 22:00 Ратко Марковић

Ка будућем уставу Србије

(Фото Д. Јевремовић)

У правној науци не постоји општеусвојени списак питања уставне материје којег би се уставотворна власт придржавала када прописује земљи устав. Једино није спорно то да су функционална и територијална организација власти теме свих устава у свету, почев од првих из 18. века, па до најновијих, донесених у овом веку.

Људска права су тек касније постала уставна тема, а Устав САД од 1787. регулисао их је накнадно, амандманима на првобитни текст устава. С временом, она су постала транснационални појам.

Како је људско биће једно и универзално, то су и људска права једнака за све људе, па се отуда уређују међународним уговорима који имају опште или регионално важење. 

Драган Стојановић

 

Функционална организација власти тиче се избора, састава и рада државних органа носилаца три главне функције државне власти (законодавне, извршне и судске). Територијална организација власти тиче се организације државне територије – врсте и броја територијалних јединица, овлашћења њихових органа и односа са државним органима (федерација, аутономија, локална самоуправа). У Србији су обе теме дозреле за промену важећег устава. Обе су, са малим детаљима, разрада давних идеја, једне од 1945, а друге од 1990. године. 

У функционалној организацији државне власти два основна питања су састав законодавне и извршне власти и њихов међусобни однос. Законодавно тело може бити састављено од једног или од два дома (једнодомни или дводомни парламент), док извршну власт могу вршити један или два органа (једноглава или двоглава извршна власт). Међусобни односи две власти могу се заснивати на начелу строге (изолација власти) или гипке (координација власти) поделе власти. Први систем је председнички, други је парламентарни, а њиховим укрштањем добија се полупредседнички систем. Судска власт је независна од друге две државне власти. То организационо значи да судије не може бирати ниједна од њих него, уз ризик да се тиме у судство увлачи еснафски дух, саме судије, а функционално да не могу утицати на вршење судске власти. 

У Кнежевини и Краљевини Србији, као и у Републици Србији увек је било присталица једнодомног или дводомног састава парламента, мада је у њеним уставима дводомни парламент постојао свега две године, колико је био на снази Устав Краљевине Србије од 1901, једини који га је и предвидео. Данашње присталице дводомног система у Србији, као и раније, упадају у замку чињења истог различитим. Други (горњи) дом они виде као смањени први (доњи) дом. Смисао дводомног система није да исту бирачку масу (тело) дели надвоје. Тај систем оправдан је само ако постоје социјално, интересно или статусно бар две различите изборне основе. Уводити у парламент други дом, а немати за њега социјално и интересно оправдање, може само значити некритичко преузимање искуства земаља у којима је у њиховој историји други дом социјално укорењен или је последица облика државног уређења (федерације), односно корпоративног система. Други дом неће Србију увести у друштво старих европских демократија коме никада нисмо ни припадали. 

Облик двоглаве извршне власти, успостављен Уставом од 1990. и поновљен у Уставу од 2006, одавно је потрошен, јер су престали да постоје разлози којима је оправдаван. Он за узоре није имао ни парламентарни ни председнички систем него је био израз непоновљивих историјских прилика насталих враћањем политичких странака у Србију после пола века. Тада је Србија преко ноћи из самоуправног једностраначког социјализма ушла у институционални режим вишестраначке парламентарне демократије, без реално постојећих економских и политичких установа које су његова претпоставка. За већину грађана политичке странке биле су потпуна новост. За њих је било сасвим невероватно да на власт долази странка којој они дају већину својим гласовима што, у зависности од изборних резултата, доводи до смене странака на власти. Готово пола века власт је у Србији беспоговорно вршила једина политичка странка, а на власти су се смењивали само њени припадници. Због тога је класична парламентарна влада, која је на сталној клацкалици власти – пење се на власт када има подршку парламентарне већине, пада са власти када већину добије дотадашња њена опозиција – могла значити опасност за неопходну стабилност установа новоуспостављеног система власти. 

Деценијама навикнути на неподељену власт, с њеним јасним седиштем, свест грађана хтела је да се и у новом уставном уређењу види где је седиште („гравитациони центар“) власти. Да би се избегли потреси који настају наглим преласком с једног система на други, прибегло се лукавству. Устав од 1990. предвидео је председника републике кога бирају сви грађани, али с малим овлашћењима власти и истовремено владу, коју бирају само представници грађана, али с најважнијим овлашћењима извршне власти. Председник републике је током уставног мандата несмењив, док опстанак владе зависи од ћудљиве парламентарне већине. Како грађани обично мисле да највећа власт припада оном државном органу који су они непосредно изабрали, ова институционална мимикрија показала се успешном. Што је најчудније, навела је на потпуно погрешан траг добар број и професора права. Разуме се, не постоји уставна установа која се у пракси не може злоупотребити, па су поједини председници републике излазили из својих тесних уставних оквира, поготово када су били на челу политичких странака које су имале парламентарну већину и тиме „своју“ владу. 

Како су разлози за описано уставно уређење отпали, њега је потребно променити. И мада преовлађујућа ауторитарна и традиционална свест сматра да нашем политичком менталитету одговара промена којом би овлашћења извршне власти претегла у корист председника републике, теоријски разлози иду у прилог томе да се та промена изврши у корист парламентарне владе. Садашња ситуација непосредно изабраног председника републике с малим овлашћењима је неодржива. Давати му већа овлашћења извршне власти са још већим правима учешћа у законодавном поступку, уз задржавање постојећег начина избора, косило би се са условом одговорне власти (limited government), који је, поред легитимности и смењивости власти, претпоставка демократског уставног поретка. То је због тога што је председник републике током свог уставног мандата политички неодговоран, а одговоран је само правно (за повреду устава). Неуспех на евентуалном другом председничком избору слаба је и неблаговремена санкција за погрешне политичке одлуке одлазећег председника републике. 

За разлику од њега, влада је под условима утврђеним уставом у свако доба политички одговорна (смењива). Због тога, модел председника републике из Устава од 1990. више не треба поправљати, него га треба променити. При постојању владе као носиоца извршне власти, довољно је да председник републике буде само оличење и симбол државе. Њега треба да бирају представници народа, а не народ непосредно. 

Ма како звучало невероватно, истина је да је питање територијалне организације Србије још увек отворено. Одавно је прошло време да се територијална подела Србије од пре неколико деценија напусти, али не напречац него после студиозних проучавања. Две аутономне јединице Србије, Војводина и Косово и Метохија, непрекидно имају тај положај још од 3. септембра 1945, када су га добиле посебним законима које је донело ондашње Председништво Народне скупштине Србије. Њихова аутономија је од једне до друге уставне промене јачала, да би највиши степен достигла Уставом СФРЈ од 1974. Њиме су покрајине не само добиле све што и републике него су још постале и „конститутивни елеменат југословенског федерализма“, за разлику од република које су биле чланице федерације. Због покрајина Србија више од седамдесет година има асиметрично (неједнако) уставно уређење. Од када су постале, покрајине се нису уставноправно спојиле са Србијом, мада је Косово и Метохија у Србији после балканских ратова (1912), а Војводина после Првог светског рата (1918). У одлукама њихових представничких тела од 1945, донесеним у другој Југославији, говори се о њиховом „прикључењу федералној Србији“, као да до тада у њој нису биле него су јој се тек тада „прикључиле“. Реч „прикључење“ обе покрајине тумачиле су тако да су и по „прикључењу“ Србији задржале за себе право на самоопредељење – одлучивање о томе хоће ли и даље остати у Србији или ће из ње изаћи. Један од аргумената којима су Албанци оправдавали самопроглашење Косова и Метохије државом био је и тај да су тиме само користили своје непотрошено право на самоопредељење. Исте тежње постојале су у време важења Устава од 1974. и у Војводини и питање је куда би одвеле да аутономаштво – настојање да Војводина од аутономије постане држава – није било на време политички поражено. Оно није угашено, пошто још увек тиња. 

Ни у Санџаку нису сасвим утихнули планови о самоопредељењу с позивом на то да је Санџак у процесу стварања нове „народне власти“ на ослобођеној територији у Другом светском рату имао своје „Антифашистичко вијеће народног ослобођења Санџака“ све до своје скупштине од 29. марта 1945. у Новом Пазару. На њој је одлучено да један број срезова Санџака „припадну федералној Србији“, а други Црној Гори (не каже се „федералној“), а „да се Антифашистичко вијеће народног ослобођења Санџака одмах распусти“. Како су то данас две самосталне државе, захтеви о посебном територијалном положају Санџака лишени су основа. 

Искуство је показало да ће над главом Србије и даље висити Дамоклов мач сецесије појединих њених територија с позивом на историју докле год се Србија не буде територијално организовала као јединствена, недељива држава децентрализована по истом начелу на целој територији. 

У вези са територијалном децентрализацијом је локална самоуправа. У Србији она се годинама не мења. Данашња локална самоуправа у њој функционише на основу територијалне поделе на општине извршене законом за потребе комуналног система још 1955. Услов за истинску локалну самоуправу су мале, а не велике општине какве су тада одређене за спровођење те Кардељеве идеје. Ни постојећа монотипна (исти тип) општина не одговара стварности у којој нису све општине исте. Као и у животу, и у уставу треба предвидети више типова општина. Уз то, треба проучити искуства система двостепене локалне самоуправе (са два ранга) у свету и утврдити има ли разлога за његову примену у Србији или нема. Ако се, пак, хоће регионализација у Србији, мерила за њу требало би да буду из области привреде, а не политике и власти. 

Да би један устав био нов, мора се заснивати на новим идејама. Новоусвојени устав који не мења идеје свог претходника, нов је само формално, а стварно је то стари устав. Он је тада реплика свог претходника. Такав је био Устав Србије од 2006, чији прави циљ није био да буде нови, устав него да замени Устав од 1990, због тога што је овај, из разлога политичке пакости, називан „Милошевићевим“. Тако је пропуштена прилика да Србија добије нови устав.

*професор Правног факултета Универзитета у Београду у пензији

Коментари11
f8bc7
Молимо вас да се у коментарима држите теме текста. Редакција Политике ONLINE задржава право да – уколико их процени као неумесне - скрати или не објави коментаре који садрже осврте на нечију личност и приватан живот, увреде на рачун аутора текста и/или чланова редакције „Политике“ као и било какву претњу, непристојан речник, говор мржње, расне и националне увреде или било какав незаконит садржај. Коментаре писане верзалом и линкове на друге сајтове не објављујемо. Политика ONLINE нема никакву обавезу образлагања одлука везаних за скраћивање коментара и њихово објављивање. Редакција не одговара за ставове читалаца изнесене у коментарима. Ваш коментар може садржати највише 1.000 појединачних карактера, и сматра се да сте слањем коментара потврдили сагласност са горе наведеним правилима.

Раде Ковачевић
Сваки човек способан за моралне рефлексије а не само за интелектуалне опсервације у једном тренутку у свом животу мора да смогне снаге и да истине ради, као и због природног осећаја поштовања према сопственом народу, или ако хоћете због респекта према свим грађанима сопствене државе, један друштвени и правни феномен, а овде је реч о двоглавој извршној власти, образложи полазећи од тога шта је он стварно био и, што је још важније, зашто је, или због кога је својевремено уопште уведен у друштвено-политички и правни живот Србије. Уважени професоре Марковићу (кажем то са искреним осећањем), то тзв. лукавство, двоглава извршна власт, једнако је било штетно деведесетих као и данас, јер није примењено да би се постигла неопходна стабилност новонасталих друштвених институција - то би било као када бисте тврдили да се стабилност целине постиже нестабилним атрибутима њених делова! – него зато да би се власт « легално и легитимно » селила тамо где је персонално био полит. Милошевић!
Јован К.
Колико је промена Устава Србије било у протекле 43 године? Изгледа да Србији треба нови Устав који ће да траје док траје мандат Председника, а после избора новог Председника, следи доношење новог Устава. Косово и Метохија су саставни део Републике Србије, потврђени постојећим Уставом и претходним референдумом, а планови за избацивање те преамбуле су буквално правно одбацивање тог дела територије Србије.
Славиша Милошевић
Неспорна је чињеница, ма колико то владајућа номенклатура политичара у Србији покушавала да завије у обланду, да је ова промена Устава Србије наручена споља и да за задатак има1) да се из Устава избаци преамбула о Косову и Метохији као неоруђивом и саставном делу Републике Србије, чиме ће се омогућити да српски политичари и формално признају независност Нарко Републике Косова 2) даља регионизација и цепање Србије на делове, уз још већу децентрализацију и преношење одређених извршних и законодавних овлашћења на регионе,уз могућност закључења међународних уговора, чиме ће бити омогућено даље комадање Србије, пре свега мислим на територију Војводине и Рашке области. Не би ме изненадило да поједини региони, мислим на Војводину, у циљу цепања Србије, чак као регион буду примљени у ЕУ, док то за остатак Србије неће важити.Уједно желим да поздравим једног од највећих стручњака Уставног права професора доктора Ратка Марковића, било ми је част бити ваш студент.
Popić Milenko
Priča se da će, u dijelu materije koja se bavi zaštitom životne sredine, a u dogovoru sa Portom u Briselu, biti unijeta rečenica, koja glasi:" Srbija je ekološka država. 100% razgradiva"
Julija
Наш највећи српски уставни правник Слободан Јовановић је, још пре више од 100 година, рекао да је Србији далеко потребнији Закон о борби против корупције, него нови Устав. То исто, ако не и више, важи и данас. Прво је потребно да се Србија ''ослободи'' корупције и криминлала, које је достигло невиђене ендемске размере, а после ће лако мењати Устав, ако је потребно.
Radovan
Pardon. Mozda sam ja preplasen,ali sve ovo ide u pravcu izbacivanja preambule iz naseg Ustava. Ja vidim u ovakvim tekstovima logiku "da se Vlasi ne sete",a kasnije dolazi sustina. Ovo je kao neka priprema ili zagrevanje za sustinu. Pripreme za predaju KiM.
Goran
Preambula se može izbaciti ili promeniti samo ako se akt o promeni (izbacivanju),, stavi na republički referendum i ako se za to izjasni većina izašlih birača. Predlog o promeni, kao i akt o promeni predhodno mora biti usvojen od najmanje dve trećine ukupnog broja poslanika (167). Procenat odziva (izlaznosti) birača na referendumu nije bitan. To znači da se građani pitaju. Vlast može, putem medija i drugih načina agitacije, ubediti dovoljan broj građana da potvrde takav predlog na referenudumu, ali predhodno to moraju izglasati najmanje 167 poslanika u Skupštini. Bez referenduma nije moguće izbaciti, niti promeniti preambulu.

ПРИКАЖИ ЈОШ

Комeнтар успeшно додат!

Ваш комeнтар ћe бити видљив чим га администратор одобри.

Пријавите се на нашу маилинг листу

* Обавезна поља