Novi zamah EU integracija i promene Ustava

Antonio Kosta, predsednik Evropskog saveta, izjavio je 13. maja prilikom posete Srbiji: „Proces pristupanja zasniva se na izgradnji poverenja. Mnogi su izgubili poverenje u njega, ali sam došao da vas lično uverim da je budućnost Srbije u EU. Lopta je na vašem terenu. Molim vas, ne gubimo vreme, jer budućnost neće čekati.” Predsednik Vučić je na to odgovorio u svom stilu: „Služim samo građanima, a ne bilo kom drugom”, ali potom i diplomatski odmereno: „Politička volja Srbije je da ubrza svoje integracije. Da uradi svoj posao... Srbija u Evropskoj uniji je naš put i naš cilj.” Ipak, da lopta nije samo „u nogama” Srbije, dan ranije na konferenciji šefova parlamenata u Budimpešti primetila je Ana Brnabić: „Budućnost Evrope mora se oblikovati ne samo u centrima odlučivanja, Briselu ili Strazburu, već i na mestima gde su evropske vrednosti u svakodnevnom životu građana”. Dakle, „lopta” je i na EU delu „terena”. To u „orbanovskom stilu” formuliše mađarski premijer Viktor Orban u vezi s pitanjem prijema Ukrajine u EU: „Mentalitet zapadnog sveta se menja i Evropljani moraju da odgovore na ovaj proces, a Evropa je nespremna. Kao da smo želeli da rešimo probleme sledeće decenije odgovorima iz prethode decenije, ali stare istine više ne funkcionišu, svet se promenio, a mi, Evropljani, nismo uspeli da sledimo taj primer.”

Svako svoj posao. A posao Srbije u narednom periodu jeste da preduzme i određene pravne reforme koje će, ne samo na papiru, ojačati demokratsku pravnu državu. Biće izmena medijskih zakona i zakona o biračkom spisku, ali je neophodno i pokretanja širokog društvenog dijaloga o ustavnim reformama. Neke spadaju u tzv. EU paket, a neke su važne radi unapređenja unutrašnjeg funkcionisanja države.

Na evropskom putu Srbija je već izvršila ozbiljnu i sistemsku promenu Ustava. Reč je o ustavnim promenama u delu o pravosuđu, potvrđenim na referendumu 2022. godine, koje su normativno osnažile garantije nezavisnosti sudstva i samostalnosti javnog tužilaštva. U prethodnim nedeljama moglo se čuti da je ovim amandmanima pravosuđe oteto od države. Pravosuđe, bar nominalno, jeste odvojeno od politike, ali ne i od države. Biće, ipak, potrebno vremena da novi pravosudni sistem kompletno zaživi. Tome bi znatno doprinela dva nezavisna državna organa, Visoki savet sudstva i Visoki savet tužilaštva, kada bi postali vidljiviji i nastupali dosledno sa argumentovane pozicije struke.

Sledeći korak u ispunjavanju „evropske agende” biće promena Ustava u delu koji se odnosi na ustavno sudstvo. U poslednjem Izveštaju o napretku Srbije, konstatovano je: „Nisu preduzeti nikakvi koraci u reformi Ustavnog suda. Posebno, da se uvede kvalifikovana većina sa antiblokadnim mehanizmom za izbor sudija od strane parlamenta.” To znači da se dvotrećinska većina za izbor istaknutih pravnika u dva pravosudna saveta traži i za izbor istaknutih pravnika u Ustavni sud. Ovu izmenu treba preduzeti i zbog logike ustavnog jedinstva – nema razloga da se istaknuti pravnici u pravosudnim savetima biraju težom većinom od svojih kolega u Ustavnom sudu. To je važno i da bi sudije izabrane od strane Narodne skupštine i od nje predloženi kandidati za izbor predsedniku republike imali legitimitet koji počiva na širem konsenzusu, odnosno na podršci parlamentarne većine i bar dela parlamentarne opozicije. Ova izmena Ustava, ipak, sigurno će sačekati izbor ustavnih sudija koji se mora sprovesti do decembra ove godine kada će isteći mandat sudijama izabranim 2016. godine.

Imajući u vidu dugogodišnje sugestije Venecijanske komisije i ODIHR-a, valjalo bi iz Ustava ukloniti i čl. 102. st. 2. koji nije u skladu sa principom slobodnog mandata narodnog poslanika, jer vezuje mandat za stranku sa čije je liste poslanik izabran. Postupak za promenu Ustava je previše složen. Dve trećine ustavnih odredaba menja se putem obaveznog referenduma, umesto da taj najzahtevniji postupak bude primenjen samo za izmene osnovnih ustavnih normi, onih koje se odnose na ustavna načela. Treba preispitati i druge odredbe, posebno one koje se tiču: odnosa između međunarodnih i nacionalnih izvora prava; nedovoljne usaglašenosti neposrednog izbora predsednika republike, njegovog demokratskog legitimiteta, s jedne strane, i formalnih ustavnih ovlašćenja, s druge strane; ustavnog „favorizovanja” proporcionalnog u odnosu na većinski ili mešoviti izborni sistem; lokalne samouprave, koja počiva na evropskom nivou retko primenjivanom principu jednostepenosti i monotipnosti jedinica lokalne samouprave itd. Sve navedene odredbe, osim integrativne klauzule, koja se tiče poveravanja određenih ovlašćenja državne vlasti institucijama EU, mogle bi ostati iste i po ulasku Srbije u EU. Ipak, one se, makar posredno, tiču normativnih poboljšanja demokratije. U vezi su i sa većom legitimnošću izbora, autoritetom parlamenta i jačanjem njegove kontrolne funkcije, snaženjem lokalne demokratije, ali i sa ublažavanjem utiska o omnipotentnosti neposredno izabranog predsednika republike čije ustavno ovlašćenje da „izražava državno jedinstvo” počiva na pretpostavci o neutralnosti predsedničke funkcije (Zajedničko mišljenje Venecijanske komisije i ODIHR, 2022). Ove ustavne promene bi doprinele i potpunijem ispunjenju osnovnih zahteva demokratije (Klaster 1: Osnovi procesa pristupanja).

Iako je sa poslednjeg samita Evropske političke zajednice u Tirani poslata nova-stara poruka da je „Evropa raspoložena za proširenje više nego što je to bio slučaj ranije”, ostaju da lebde dva sudbonosna pitanja. Prvo je pitanje ima li EU kapacitet da proširenje postavi kao strateško i identitetsko pitanje, a ne isključivo kao pitanje ostvarivanja politike uslovljavanja? Drugo, može li Srbija u EU bez rešenja konačnog statusa Kosova i Metohije, odnosno može li se u „normalizaciji odnosa između Beograda i Prištine”, kazano rečnikom evropske diplomatije, primeniti holistički pristup tako da se posmatra celina procesa, a ne samo jednog dela, i to onog koji je po Rezoluciji SB 1244 i Ustavu Srbije sastavni deo Srbije? Od bitno drugačijeg pristupa davanju odgovora na oba pitanja, zavisiće i buduće promene Ustava. U svakom slučaju, najvažnije promene koje se tiču očuvanja nacionalnog identiteta zahtevaju ozbiljno promišljanje i učešće demokratskih snaga kojima je milija nacionalna i državna suverenost od partijske lojalnosti, svih koji žele da vide patriotsku pravnu, a ne partijsku političku državu.

(Tekst je prilog međunarodnom projektu „EU proširenje i uspešna integracija” Centralno-evropske akademije i Centralno-evropske profesorske mreže)