Године 2008. и 2009. у свету су биле године задуживања државе, високе јавне потрошње и огромних буџетских дефицита. Наредна година биће година штедње, смањења дефицита и реформе јавних финансија. Исто чека и Србију. Али, као што је познато, Влада Србије има лошу репутацију у реформисању јавних финансија: много обећава, а мало уради. Овде бих желео нешто да кажем о институционалним узроцима тог проблема и могућностима његовог превазилажења.

Влада Војислава Коштунице, увела је 2004. године тзв. принцип феудализације ресора („Ти се не мешај у мој ресор, ја нећу у твој”). По том принципу, сва министарства шаљу захтеве Министарству финансија, које више служи као шалтер за завођење захтева него као тело које формулише и спроводи политику. То је довело до стања у коме ниједна институција нема свеобухватни преглед над целокупном јавном потрошњом што ствара услове за неумерену јавну потрошњу.

Да би се проблем превазишао неопходно је да се систем одлучивања у фискалној политици централизује. У стручној литератури могу се наћи два модела којима је могуће решити ово питање.

Први је модел делегације. Он би подразумевао да сви актери који су заинтересовани за јавну потрошњу овласте министра финансија да формулише и спроводи фискалну политику укључујући и њено надгледање. Министарство финансија би у том случају имало дискрециона овлашћења од почетка до краја процеса буџетирања.

Модел делегације, међутим, више одговара двопартијским системима, у којима само једна партија добија изборе, или председничким системима у којима је председник извршни орган. За данашњу Србију, где сваку владу чини више странака, такав модел одлучивања у фискалној политици чини се преамбициозним.

Други систем почива на идеји уговора. Најпре се сви заинтересовани актери договоре око обима јавне потрошње и величине дефицита, а министарство финансија наступа тек касније: дискрециона овлашћења надгледања и контроле могу се употребити тек након што се странке договоре око основних параметара фискалне политике.

Ево примера за оба модела. У првом би министарка финансија одређивала колико ће наредне године да се издвоји за, рецимо, капиталне пројекте и била одговорна за финансијски аспект спровођења тог плана. (Министар би овде имао слободу да дефинише капиталне пројекте.) У другом случају, министар за капиталне инвестиције имао би пресудну реч и о висини капиталних инвестиција, али након неколико месеци не би могао да каже министарки „Види, треба ми још 30 милиона евра да завршим овај пут. Је л’ можеш да ми то преусмериш из ове донације коју смо добили за реновирање школа?”

Уговорни модел би решио део проблема неумерене потрошње, јер би централизација омогућила увид у целину, што би смањило шансе да се троши више него што допушта раст продуктивности. Али, како је познато, и министри су живи људи који, услед разних политичких разлога и притисака, могу да одустану од планова на које су се првобитно обавезали.

Једна радикалнија варијанта уговорног приступа подразумевала би успостављање надзорних тела која би контролисала извршење буџета и најављене реформе у јавном сектору. У свету све је више примера (САД, Велика Британија, Мађарска, Чиле, Шведска) у којима владе успостављају од владе независна тела која контролишу фискалну политику.

Такво тело би, рецимо, могло да надгледа јавну потрошњу, тј. у нашем случају постепено смањивање јавне потрошње. Таква врста надгледања, разуме се, подразумева јасне државне рачуне у које, поред тела које надгледа извршење буџета, безуслован увид има државни ревизор, повереник за информације и Агенција за борбу против корупције.

Осим тога, план јавне потрошње морао би да буде дугорочан (рецимо, за три-четири године унапред). То је важно зато што извесност кредибилног обавезивања у фискалној политици поткопавају изборни циклуси. Често се дешава да последња година прогнозе коју је израдила једна влада буде прва фискална година неке друге владе.

Замислимо да се данашња влада обавеже да ће 2012. године укупна јавна потрошња бити смањена са 43 одсто БДП-а на, рецимо, 40 одсто. По уговорном моделу, министарка је гарант спровођења таквог циља. Али шта ако се 2011. одрже превремени избори и дође нова влада и нова министарка финансија? Тада нова влада може да каже: „Нас не обавезују одлуке прошле владе”. Ако не постоји контролно тело које надзире обавезу смањења потрошње, наредној влади, коју ће водити нека другачија коалиција, биће лако да одустане од фискалних циљева данашње владе. Све је то теже уколико надзорно тело „преживи” смену владе, јер би тада оно имало обавезу да спречи значајна одступања од плана.

Да би то било могуће, надзорно тело не сме да има само декларативна него стварна овлашћења. Рецимо, оно заједно са скупштином може да да сагласност на крупније промене у фискалној политици. Тако би се омогућило да се јавне финансије доведу у ред у доба привредног раста, кад већ не могу у време финансијске кризе.

доцент на Факултету политичких наука