Ко и како пише законе у Србији

Текст закона о ПДВ-у радио је тим од десетак људи годину и по дана. Стране експерте је ангажовао немачки ГТЗ (Организација за техничку помоћ), а домаће Министарство финансија. Свако је плаћао своје стручњаке. Израда овог важног прописа који је донет у јулу 2004, а ступио на снагу 1. јануара 2005. одужила се због избора и промене владе.

Иначе, да би се написао закон у Србији најчешће је довољно да на тексту два, три месеца ради група од неколико стручњака, али да би га парламент усвојио некада је потребно да прођу године. У готово сваком министарству у овом тренутку постоји бар један законски нацрт који дуже од годину дана чека да га пошаљу посланицима.

Народна скупштина је ове године већ усвојила 157 закона, а на списку за расправу има још стотинак. Ако је за утеху онима чији закони никако да се изборе за место у парламенту, проблем, по правилу није у квалитету закона. Стручњаци тврде да је разлог увек политичке природе. „Закон увек одражава однос политичких снага и његово усвајање је увек израз неке политичке идеје. Ако такве идеје нема, нема ни закона“, каже Саша Гајин из Центра за унапређење правних студија, који је радио нацрте неколико законских текстова.

Он наводи да је, рецимо, од израде првог текста Закона о забрани дискриминације до усвајања прошло осам година, а да је прва верзија закона о издаваштву, који још није изгласан, завршена још 2001. године.

Слично искуство има и Ђорђе Вуковић, програмски директор Цесида, који већ готово две године чека да влада усвоји законе о избору одборника и државној изборној комисији. Према његовим сазнањима, ресорно Министарство за државну управу и локалну самоуправу покушало је већ два пута да их стави на дневни ред и оба пута су „скинути“.

Усвајање закона о пореском саветовању већ годину дана очекују и у немачкој Организацији за техничку сарадњу (ГТЗ) која је, у сарадњи с Министарством финансија израдила овај нацрт. „Немамо никакво званично објашњење зашто је то тако, а наша саветодавна улога нам не дозвољава да инсистирамо на било чему. Направили смо добар закон, али претпостављам да он чека из политичких разлога, или можда зато што одређени кругови врше притисак плашећи се да ће изгубити своје позиције. У сваком случају то је унутрашње политичко питање и то морамо да прихватимо“, каже Јерг Хорстмејер, досадашњи директор пројекта „Подршка реформи финансијске администрације“.

А ако добри закони понекад чекају из политичких мотива, може ли то бити разлог да се понекад усвоје и лоши закони?

Иако је истина да је потребно променити доста закона, пре свега зато што један број њих још није усклађен са Уставом донетим 2006. године, али и због усаглашавања са стандардима Савета Европе или ЕУ, професор Стеван Лилић, председник удружења Правници за демократију, каже да усвајање великог броја закона по хитном поступку, сем што утиче на њихов квалитет, увек оставља простор да се запитате каква политичка интенција стоји иза тога.

„Делује ми да се закони данас припремају много неозбиљније него раније, пишу их често чиновници у министарствима, преписују туђе законе, углавном се не обазиру на мишљење стручне јавности. Данас је пре изузетак него правило да у изради неког закона учествују истакнути стручњаци што је раније било обавезно. Закони се парламенту нуде по хитном поступку по систему узми или остави. Зато завршавају на Уставном суду“, каже Зоран Ивошевић, професор Правног факултета Универзитета „Унион“.

Саша Гајин истиче, међутим, једну другу нашу специфичност у односу на друге земље у региону, па и у Европи. Код нас законе често саме израде стручне невладине организације. Он каже да је такав случај био са законима о заштити података о личностима, о забрани дискриминације, доступности јавних информација:

„Дакле, наручилац закона није држава, већ ми њој понудимо конкретан предлог, односно одређене идеје афирмишемо у форми конкретног текста, који често послужи као основа за текст који израђује надлежно министарство. Они нас онда позову у радну групу, и не могу баш да кажем да се наш предлог препише, али често буде добра полазна основа.

Овако искуство имају и у Цесиду, који је, према речима Вуковића још 2005. изашао са идејом о мешовитом изборном систему на локалном нивоу, који се допао Министарству за државну управу и локалну самоуправу, па су представници Цесида укључени у радну групу.

„Ми као порески обвезници увек очекујемо да држава нуди законе, јер је то њен посао. Али, оно што је карактеристично не само за нашу, него и за друге постсоцијалистичке земље јесте да влада има природну одбојност према неким новим законима. То је зато што законе који се односе на људска права и забрану дискриминације израђују експерти из невладиних организација“, каже професор Стеван Лилић.

О томе какве инструкције у току израде закона од владе добијају стручњаци и колико је текст на крају другачији од почетне замисли стручњака, искуства су доста различита.

Док Вуковић каже да представници радне групе можда на 25 одредаба добију једну сугестију и да нема неких озбиљних интервенција, Зоран Ивошевић каже да је био члан радне групе за израду Нацрта закона о спорту, која „није написала ни слово“. „Добијали смо предлоге текста који су писали неки службеници у министарству и од нас се очекивало да то верификујемо. Кад бисмо изнели примедбе на неко решење, оне углавном нису уважаване. Нацрт је на крају остао онакав каким су га они замислили, а и такав више од годину и по дана чека да га влада усвоји, по свему судећи зато што постоји проблем око приватизације спортских објеката“, објашњава Ивошевић.

Саша Гајин каже да је имао среће да ради углавном на законима из области људских праве, где политички интереси нису доминанти. „Некада политичка воља просто превагне и наметне се као једино могуће решење. И сама политичка власт је често под утицајем одређених центара моћи и увек је опасно када политичка власт преузме обавезу да ствара правна правила не обазирући се на стручну јавност.“

„Пореско право не треба посматрати у политичком контексту. Треба донети законе који одговарајуонима у тржишно оријентисаним земљама у свету и морате да примените иста начела. Не могу да вам дам неке егзактне податке о томе колико је тачно промењен, рецимо Закон о ПДВ-у од прве радне верзије до усвајања у скупштини, али је било бројних одступања од почетне идеје до коначног текста“, каже Хорстмејер.

Гордана Новаковић

-----------------------------------------------------------

Све зависи од министра

Паметан министар неће дозволити да му закон пишу службеници у министарству, укључујући и државне секретаре јер они за то нису довољно стручни. Ангажоваће најстручније људе из те области, ако хоће добар закон, каже Ивошевић.

Гајин истиче да је то да ли ће министарство само писати текст закона или не, драматично разликује од министарства до министарства: „Просто, неки разумеју демократију и људска права па су отворени за сарадњу, а други то сматрају непотребним притиском јавности, па је у та министарства  немогуће ући“.

Лилић каже да ми имамо и добре службе у министарствима из „старе школе“ савезне администрације. „Проблем је што, међутим, она негује доста компликован жаргон. Рецимо није добро да се у једном члану закона позивате на други, а у том другом на неки трећи, а они су навикли на те процедуралне пингпонгове“.