Sankcije su izraz neoimperijalne politike

Specijalno za „Politiku”

Međunarodni poredak uspostavljen nakon Drugog svetskog rata počeo je da se urušava pred našim očima, dokazujući neodrživost sistema unipolarnosti, oblikovanog na osnovu partikularnih interesa vrednosti pobednika u hladnom ratu. Danas smo na pragu kreiranja novog multipolarnog sveta, u kome Ujedinjenim nacijama mora biti vraćen autoritet, kao i funkcije zbog kojih je ova organizacija i osnovana. UN su civilizacijska tekovina, san mnogih filozofa i mislilaca, počev od Dantea, Kanta, Sen Simona i drugih, kako bi skup država prerastao u zajednicu objedinjenu zajedničkim vrednostima. Taj cilj je, u osnovi, ostvaren u obliku OUN, koja je, bez obzira na nedostatke, nezamenljiv instrument uređenih i harmoničnih odnosa između država – kaže prof. dr Milenko Kreća, koji je obavljao funkcije u najvišim međunarodnim pravnim telima. Bio je sudija ad hok Međunarodnog suda pravde i Evropskog suda pravde za ljudska prava, kao i član Venecijanske komisije i Stalnog arbitražnog suda u Hagu.

U intervjuu za „Politiku” govori o ulozi OUN, predlozima za njenu reformu, kao i o sankcijama NIS-u i upotrebi nuklearnog naoružanja sa stanovišta međunarodnog prava.

Na 16. samitu BRIKS-a bilo je reči o vraćanju autoriteta UN, ali i o reformi ove organizacije. Zbog čega je OUN izgubila autoritet i kada su se javili predlozi za njenu reformu?

Filozofske postavke na kojima je izgrađena OUN – jedinstvo sveta i nedeljivost svetskog mira – nije bilo moguće ostvariti u potpunosti zbog velikih, pa i prevelikih razlika, između država članica međunarodne zajednice u političkom, ekonomskom, kulturnom i ideološkom smislu, koje su pojačane pokušajima nametanja partikularnih interesa i vrednosti pobednica u hladnom ratu.

Konsenzus velikih sila, u prvom redu SAD i SSSR, koji je, u osnovi, iznedrio UN, krunio se izbijanjem hladnog rata i oštrom ideološkom i političkom polarizacijom. Simptomatično je, ipak, da u periodu hladnog rata nije bilo predloga za reformu UN – blokade u radu njenih organa, posebno Saveta bezbednosti, rešavane su političkim kompromisom. Od 60-ih godina pa do kraja 80-ih činjeni su napori na jačanju organizacije kao instrumenta demokratizacije međunarodnih odnosa, na temelju poštovanja i konkretizacije odredaba Povelje UN, kao ustavnog akta organizacije, zahvaljujući u značajnoj meri i pokretu nesvrstanih država, koje su predstavljale predominantnu većinu u organizaciji.

Veliki broj mišljenja i predloga o reformi javlja se, paradoksalno, 90-ih godina, nakon pada bipolarne strukture u međunarodnoj zajednici – od toga da OUN treba ukinuti do predloga za reformama koje bi je učinile efikasnijom. Zvaničan program reforme pokrenuo je generalni sekretar UN Kofi Anan 1997, a 2005. je predstavio obiman izveštaj o reformi UN pod nazivom „U većoj slobodi”. Ovi predlozi i mišljenja formulisani su u političkom ambijentu relativizacije OUN, na talasu namere da se kapitalizuje politička i ideološka pobeda nad bivšim SSSR-om.

Šta je suština predloga za reformu UN?

Oni se, uglavnom, odnose na dva glavna politička organa UN: Savet bezbednosti i Generalnu skupštinu. Što se tiče Saveta bezbednosti, na udaru reformatorskih predloga su kako kompozicija saveta, tako i način odlučivanja u savetu. Zajednički imenitelj većine predloga jeste povećanje broja stalnih i nestalnih članova, što se pravda geopolitičkim promenama od nastanka OUN, koju je stvorila 51 država, a danas ima 193 člana. Neravnoteža između broja članova Saveta bezbednosti i članova UN delimično je ublažena 1965. godine, kada je broj nestalnih članova saveta povećan sa šest na deset. U zvaničnom programu reforme koji je generalni sekretar Kofi Anan podneo 2005. navode se dve mogućnosti proširenja Saveta bezbednosti na 24 članice: a) šest novih stalnih članica Saveta bezbednosti plus tri nova nestalna člana; b) osam novih stalnih članica, čiji bi mandat trajao četiri godine, plus jedno nestalno mesto.

Takođe, tzv. pravo veta, kojim raspolažu stalni članovi saveta, često se vidi kao glavni problem UN, prepreka efektivnijoj i plodotvornijoj ulozi organizacije. Postoji više vrsta predloga: od radikalnog, koji predlaže ukidanje prava veta, do predloga za njegovo ograničenje na proceduralnoj (uslov sporazuma više članica pre vršenja tog prava) i supstancijalnoj osnovi (ograničavanje vršenja prava samo u slučaju nacionalne bezbednosti).

Predlozi za reformu Generalne skupštine su radikalniji i, suštinski, izlaze iz tih parametara u susret konceptu svetske vlade. Sa pozivom na princip neposredne demokratije, predlaže se da se Generalna skupština, Svetski sud i generalni sekretar biraju direktnim glasanjem građana, čak i ne svih građana, nego „građana demokratskih zemalja” – tzv. svetski prezidencijalizam.

Kakvi su izgledi za reformu Saveta bezbednosti i Generalne skupštine?

Što se tiče navedenih predloga za reformu Generalne skupštine, može se reći da su u sukobu sa realnošću. Oni pre predstavljaju neku vrstu pravnog egzibicionizma ili ogoljeni izraz političkih interesa dela međunarodne zajednice, posebno kada je reč o predlogu za „neposredno glasanje građana demokratskih zemalja”, koji je eho klasičnog evropskog prava, prema kome je svojstvo subjekta međunarodnog prava bilo priznavano samo evropskim državama i narodima, a vanevropske države bile tretirane kao objekat međunarodnog prava. To ne znači, međutim, da je Generalna skupština imuna na promene. Može se pretpostaviti da će promene biti manjeg obima, ograničene na kristalizaciju pravila Povelje o nadležnosti Generalne skupštine, uključujući eventualno i proširenje njene nadležnosti. Recimo, da se izbor sudija Međunarodnog suda pravde stavi u isključivu nadležnost Generalne skupštine, nasuprot važećem rešenju o podeljenoj nadležnosti sa Savetom bezbednosti.

S druge strane, povećanje broja nestalnih članova Saveta bezbednosti relativno je lako dostižan cilj; mnogo je teže postići povećanje broja stalnih članova. Status stalnog člana Saveta bezbednosti podrazumeva odgovarajući kapacitet političke, vojne i ekonomske moći, budući da taj status povlači povećanu odgovornost za ostvarivanje ciljeva UN, posebno mira i bezbednosti, kao vrhunske prednosti međunarodne zajednice. U ovom trenutku teško da bilo koji kandidat, izuzev Indije, ispunjava ovaj uslov. Takođe, odnos između stalnog člana Saveta bezbednosti i kandidata za stalnog člana je od velike važnosti, jer negativan glas stalnog člana onemogućuje izbor novog člana saveta.

Kakav je postupak reforme Povelje UN ?

Reforma se u UN vrši izmenama i dopunama Povelje UN. Tzv. revizija Povelje je, međutim, zahtevan postupak. Izmene i dopune Povelje UN stupaju na snagu kada ih usvoje dve trećine članova Generalne skupštine i kada ih, saglasno njihovom ustavnom postupku, ratifikuju dve trećine članova UN, uključujući i sve stalne članove Saveta bezbednosti. Teško je očekivati reviziju Povelje u njenim suštinskim elementima, poput pravila o obaveznoj jednoglasnosti stalnih članova Saveta bezbednosti kao uslova za donošenje odluke o suštinskim pitanjima. Stroge uslove za reviziju Povelje teško je ostvariti bez faktičkih, političkih promena u međunarodnoj zajednici u pogledu uspostavljanja multipolarnosti kao oblika ravnoteže snaga. Ravnoteža snaga je prirodni ambijent međunarodnog prava kao prava koje počiva na kompromisu. Ona je sociopolitički faktor koji države, uključujući i države sa velikim kapacitetom moći, upućuje na korišćenje pravnih mehanizama radi ostvarivanja svojih političkih ciljeva (tzv. mirna promena u međunarodnom pravu).

U svetu bukti tzv. sankcioni rat. Kako međunarodno pravo gleda na to, uključujući i sankcije NIS-u?

Termin „sankcije” se široko koristi, mada je, u osnovi, neprikladan u međunarodnom pravu. Naime, u skladu sa principom vladavine prava, pod sankcijama valja razumeti mere koje sud ili drugi organ ovlašćen da donosi obavezujuće odluke preduzima prema subjektu autoru protivpravnog akta. Ovako shvaćene sankcije su retke u međunarodnoj zajednici. Mere koje se kolokvijalno nazivaju sankcijama predominantno su jednostrane prinudne ili restriktivne mere koje države preduzimaju u međusobnim odnosima u slučaju kršenja pravila međunarodnog prava. Osnov tih mera je u samopomoći, reakciji države oštećene kršenjem pravila međunarodnog prava, u odsustvu reakcije organizovane međunarodne zajednice. Komisija za međunarodno pravo UN u svojim članovima o odgovornosti države za protivpravni akt (2002) ove mere određuje kao protivmere, dizajnirane kao mehanizam implementacije odgovornosti za protivpravni akt, sa ciljem prinuđivanja države da prestane sa vršenjem protivpravnog akta i naknadi prouzrokovanu štete, a ne sa ciljem kažnjavanja ili odmazde. Protivmere može preduzeti država pogođena protivpravnim aktom druge države, ali to mogu učiniti i treće države, tj. države koje nisu neposredno pogođene protivpravnim aktom.

Prema kriterijumu jurisdikcije, protivmere se dele na primarne i sekundarne. Pod primarnim se podrazumevaju mere koje država preduzima prema entitetima pod svojom jurisdikcijom zbog kršenja zabrane ili ograničenja poslovanja sa državom koja je objekt protivmera. Kad govorimo o „sankcijama” NIS-u, reč je o kaznenim merama sa ekstrateritorijalnim dejstvom. Ova vrsta mera ima svoj osnov u nacionalnom pravu, ali proizvodi ekstrateritorijalna dejstva sa ciljem promene politike.

Ovakve mere su, po pravilu, ekonomske prirode. Praktikuju se u najvećoj meri od strane SAD kao izraz neoimperijalne politike, a njima često pribegava i EU, i to isključivo prema državama, entitetima i pojedincima koji nisu deo EU. Takođe, ambicija EU da deluje kao nezavisan globalni akter povremeno dolazi u sukob sa politikom SAD, koje pretenduju na status globalnog hegemona. Tada SAD preduzimaju sekundarne sankcije i prema entitetima iz EU, a kao odgovor na sekundarne mere SAD, EU je preduzimala protivmere.

Sekundarne ekonomske mere su u flagrantnom sukobu sa nizom fundamentalnih pravila međunarodnog prava. U studiji „Unilateralne sankcije u međunarodnom pravu” ističe se da „unilateralna i ekstrateritorijalna primena nacionalnog zakonodavstva vređa princip jednakosti države, principe poštovanja i dostojanstva nacionalnog suvereniteta i nemešanja u unutrašnje poslove država”, te da krši izvesne principe Povelje UN „i ključne principe Deklaracije o načelima međunarodnog prava o prijateljskim odnosima i saradnji između država, iz 1970”. One nanose tešku i nepopravljivu štetu ljudskim pravima, kako se ističe u studiji Ekonomsko-socijalnog saveta UN, mada se, paradoksalno, najčešće preduzimaju radi zaštite ljudskih prava. Kao mere ekonomske prinude, tzv. sekundarne sankcije krše fundamentalno pravilo o zabrani upotrebe sile u odnosima između država. Shvatanje o ilegalnosti takvih oblika ekonomske prirode ima svoj perfektan pravni izraz u Deklaraciji o načelima međunarodnog prava o prijateljskim odnosima i saradnji između država (1970), koja konkretizuje fundamentalna načela Povelje UN. Deklaracija predviđa, između ostalog, da „nijedna država ne može da primeni niti da podrži upotrebu mera ekonomske, političke ili svake druge prirode kako bi prisilila drugu državu da joj se potčini u vršenju svojih suverenih prava ili da dobije od nje koristi bilo kakve prirode”.

Kako međunarodno pravo gleda na upotrebu nuklearnog naoružanja?

Paradoksalno je da je pitanje upotrebe nuklearnog oružja, čija destruktivna moć predstavlja pretnju kako samoj civilizaciji, tako i kompletnom ekosistemu planete, predstavlja jedno od najkontroverznijih pitanja međunarodnog prava. Mišljenja o legalnosti upotrebe nuklearnog oružja su podeljena. S jedne strane je mišljenje po kome je upotreba nuklearnog oružja ilegalna, jer je protivna nizu pravila međunarodnog prava, počev od prava na život pojedinca i ljudskih kolektiviteta, preko pravila o zaštiti životne sredine do pravila prava oružanih sukoba i humanitarnog prava. U tom smislu, redigovane su i brojne rezolucije Generalne skupštine UN, koje, iako same po sebi nisu obavezujuće, izražavaju pravnu svest međunarodne zajednice. S druge strane je mišljenje da je u izvesnim situacijama upotreba nuklearnog oružja dopuštena. Ističe se da upotreba atomskih bombi 1945. od strane SAD nije osuđena kao ilegalna, što je generisalo običajno pravilo o dopuštenosti upotrebe tog oružja u izvesnim situacijama. Dopuštenu upotrebu nuklearnog oružja izričito predviđaju i nacionalni propisi svih nuklearnih sila. U ovim propisima upotreba nuklearnog oružja se prećutno izvodi iz šire ili uže shvaćenog prava na samoodržanje i zaštite vitalnih interesa.

Kakav je stav Međunarodnog suda pravde prema tom pitanju?

Kao glavni sudski organ UN, Međunarodni sud pravde je, 8. jula 1996. doneo savetodavno mišljenje o pitanju da li je pretnja ili upotreba nuklearnog oružja u bilo kojoj situaciji dozvoljena međunarodnim pravom, koje je postavila Generalna skupština UN. Osnovni zaključci suda su da međunarodno pravo ne poznaje „sveobuhvatnu i univerzalnu zabranu” pretnje nuklearnim oružjem i njegove upotrebe; da u svetlosti sadašnjeg stanja međunarodnog prava ne može definitivno da zaključi da li bi pretnja nuklearnim oružjem ili njegova upotreba bila zakonita ili nezakonita u ekstremnim okolnostima samoodbrane, kada bi bilo reči o samom opstanku države; da pretnja ili upotreba nuklearnog oružja, treba da bude u saglasnosti sa pravilima međunarodnog prava primenljivim u oružanim sukobima, posebno principima i pravilima međunarodnog humanitarnog prava, kao i specifičnim ugovornim obavezama i drugim obavezama koje se izričito bave nuklearnim oružjem.

Mišljenje suda je ambivalentno i proizlazi iz naglašeno formalističkog pristupa. Iako nema posebnog instrumenta o zabrani nuklearnog oružja, zabrana se može izvesti iz celokupnosti akata koji deriviraju iz pravne svesti međunarodne zajednice u celini da bi upotreba nuklearnog oružja bila akt samouništenja čovečanstva. Ne treba, međutim, gubiti iz vida da je Međunarodni sud pravde, kao svetski sud, nadležan za tumačenje međunarodnog prava.