Petrov: Standardi Venecijanske komisije nisu imperativne norme

BEOGRAD – Venecijanska komisija, iako formalno savetodavno telo Saveta Evrope za ustavna pitanja, vremenom je prerasla u instituciju sa sopstvenim pravnim izrazom, metodologijom i autoritetom, ali i sa nedoslednostima koje se ne mogu zanemariti, ocenio je Vladan Petrov, predsednik Ustavnog suda Srbije, u autorskom tekstu pod naslovom „Holistički pristup Venecijanskoj komisiji”, objavljenom za „Srpski kompas”.

Petrov ističe da je za razumevanje uloge Venecijanske komisije neophodan „holistički pristup”, odnosno sagledavanje tog tela na više nivoa – istorijskom, pravnom, institucionalnom i geopolitičkom. Prema njegovoj analizi, Komisija je nastala u specifičnom trenutku evropske istorije, na prelomu između kraja hladnog rata, pada real-socijalizma i talasa evrooptimizma koji je pratio ideju politički ujedinjene Evrope.

U tekstu za „Srpski kompas” Petrov podseća da je Venecijanska komisija osnovana 1990. godine, u vreme kada je ideja „demokratije posredstvom prava” bila intelektualno privlačna, ali politički osetljiva. Ustavno pravo je, kako navodi, tradicionalno bilo shvatano kao prostor suverene države, pa je poveravanje nadnacionalnom stručnom telu da ocenjuje i utiče na ustavna rešenja pojedinih zemalja moralo izazvati rezerve.

Petrov naglašava da sama puna formulacija naziva Komisije – Evropska komisija za demokratiju posredstvom prava – otkriva njenu suštinu. Ona, kako objašnjava, ne zastupa apstraktnu i jednoobraznu evropsku vladavinu prava, već nastoji da demokratiju oblikuje kroz pravne mehanizme, uz uvažavanje nacionalnih različitosti i specifičnosti pravnih sistema.

Posebnu pažnju autor posvećuje pravnom statusu Komisije. Iako je ona deo Saveta Evrope, Petrov ukazuje na njenu „suštinsku autonomiju”, odnosno na činjenicu da je od početka zamišljena kao telo nezavisnih stručnjaka, odvojeno od neposrednog političkog odlučivanja. Upravo ta pozicija, smatra Petrov, omogućila joj je da postane jedna od najvažnijih referentnih institucija u oblasti ustavnog prava, izbornog zakonodavstva, vladavine prava i demokratskih institucija.

Prema njegovim rečima, članovi Venecijanske komisije jesu imenovani od strane država, ali ih ne predstavljaju u strogom pravnom smislu. Oni imaju slobodan mandat, ne smeju primati uputstva svojih vlada i dužni su da postupaju nezavisno, nepristrasno i objektivno. Ipak, Petrov ukazuje i na nijansu koja u praksi nije bez značaja – član Komisije ne učestvuje u raspravi o mišljenjima koja se odnose na državu koja ga je imenovala, ali može davati informacije i pojašnjenja o njenom pravnom sistemu, što mu ostavlja izvesni prostor za posredan uticaj.

U analizi se navodi da je Komisija tokom tri i po decenije postojanja prošla put od evropskog stručnog tela do institucije sa gotovo globalnim dometom. Petrov podseća da su joj se, posle evropskih zemalja, priključivale i države van Evrope, čime je njena uloga u oblasti promovisanja vladavine prava i demokratskih standarda znatno proširena.

Međutim, predsednik Ustavnog suda Srbije ocenjuje da se Venecijanska komisija danas suočava sa najvećim izazovima od osnivanja, pre svega zbog promenjenih geopolitičkih okolnosti. On posebno ukazuje na posledice prestanka članstva Ruske Federacije 2022. godine i SAD 2026. godine, ocenjujući da revidiranje važnih dokumenata, poput Kontrolne liste vladavine prava iz 2016. godine, ne može u potpunosti nadomestiti nastalu prazninu.

Jedna od centralnih teza Petrovljevog teksta odnosi se na pitanje doslednosti Komisije. On primećuje da se ponekad stiče utisak da Venecijanska komisija meandrira u stavovima i ocenama, odnosno da iste ili slične pravne situacije različito tumači u zavisnosti od države i njenog političkog konteksta. Upravo je to, kako ukazuje, jedna od najčešćih kritika upućenih ovom telu.

Ipak, Petrov pravi razliku između prividne i stvarne nedoslednosti. On naglašava da nacionalni pravni sistemi često imaju specifičnosti koje se ne mogu zanemariti, pa ono što na prvi pogled izgleda kao nejednaka primena standarda ponekad proizlazi iz različitog pravnog i činjeničnog konteksta. Standardi Venecijanske komisije, kako navodi, nisu imperativne norme, već fleksibilne kategorije koje se razvijaju kroz praksu.

S druge strane, Petrov ne isključuje mogućnost stvarne nedoslednosti. Ona, po njegovom mišljenju, može biti posledica subjektivnih faktora, neadekvatnog izbora izvestilaca, nedovoljnog poznavanja lokalnih prilika ili površne pripreme vlasti države čiji se propisi ocenjuju. U tom kontekstu posebno ukazuje na značaj administracije Komisije, čija uloga, kako smatra, često prevazilazi tehničku i stručnu podršku.

Zaključujući analizu, Petrov ocenjuje da se Venecijanska komisija ne može razumeti samo kroz njene statute, formalna pravila i mišljenja, već i kroz unutrašnju dinamiku, iskustvo njenih članova, ulogu sekretarijata i politički ambijent u kojem deluje. Zato, kako proizlazi iz njegovog teksta, razumevanje ovog tela zahteva mnogo više od pravne analize – potrebno je sagledati i institucionalnu praksu, geopolitiku i realne mehanizme uticaja koji stoje iza njenih odluka.