Dejtonski ustav i(li) visoki predstavnik

Vladan Petrov

Suštinu Dejtonskog ustava, njegovu prirodu, dejstvo kroz vreme, na izmaku treće decenije njegovog važenja, određuju, u velikoj meri, lokacija i način na koji je ustav donet kao deo „ugovornog paketa” za mir u BiH. O prirodi ovog ustava i državne tvorevine koja je na njemu nastala nisu utihnula sporenja. „Sporenja traju od vremena kada je ona (BiH, V. P.) nastala u Vazduhoplovnoj bazi ’Rajt Paterson’ u Dejtonu, država Ohajo, SAD. BiH je sve to vreme i bila ’vazduhoplovna tvorevina’.

Od svog nastanka do danas ona više lebdi u vazduhu nego što čvrsto stoji na zemlji” (Ratko Marković). Specijalitet neoliberalne anglosaksonske kujne krčka se u „bosanskom loncu” na tihoj vatri, uz povremeno povećavanje temperature, punih trideset godina. Da prođe i trista, takav melting pot ne bi doveo do kvalitetnog sjedinjenja različitih sastojaka.

Ustavni pravnici kažu da Dejtonski ustav i „nije ustav u pravom smislu” (Rajko Kuzmanović). Mile Dmičić veli da je to ustav „i sa formalnog i sa materijalnog aspekta, specifičan i nepoznat u dosadašnjoj teoriji i praksi”. To je, kako mi pravnici volimo da ustvrdimo – jer taj izraz ništa tačno ne određuje, a još manje obavezuje – konstitucionalni akt sui generis. Ipak, u slučaju Dejtonskog ustava ta ocena ima specifičnu težinu. Ona ukazuje na svu neodređenost, ambivalentnost i provizornost nečega što bi trebalo da bude ustavni temelj jedne, kako god je bliže pravno kvalifikovali, složene države. Iako je pisani dokument, on, zahvaljujući anglosaksonskoj normativnoj tehnici njegovih pisaca sadrži fine, prema političkim prilikama, upotrebljive praznine i nedorečenosti. Ovaj ustav samom sebi nije dovoljan.

Stoga je gotovo jedinstven primer ustavnog akta koji je deo šire pravno-političke i međunarodne konstrukcije izgrađene mirovnim sporazumom ili, što je češće slučaj, samo sa pozivom na njega. Ovaj ustav je napravljen da uspostavi ustavno-pravni poredak koji neće moći samostalno da funkcioniše, odnosno kojem neće biti dovoljni samo domaći ustavni organi, nego i stranci. Posebno mesto zauzima još jedna sui generis institucija, koja u ovom ustavu čak nije ni pomenuta. Reč je o visokom predstavniku za BiH. Ovaj međunarodni politički staratelj smešten je izvan ustavno-pravnog poretka BiH, bez formalno-pravnih i suštinskih ovlašćenja državne vlasti i bez ikakvog oročavanja njegovog „starateljstva”.

Pokazaće se da je ovaj staratelj bez ustavne definicije zametak, a kasnije i glavni izvor antiustavnog, šire posmatrano, antidejtonskog delovanja. To su ti anglosaksonski specijaliteti koji pod ustavnost u širem smislu podvode i pravno i političko, ali tako da se vladavina prava, odnosno njen privid sačuva i kad je politički činilac predominantan. Taj politički činilac najpre deluje secundum constitutionem, naizgled pored ustava kao pomoć njegovom oživotvorenju, potom sve više praeter constitutionem, kad dopisuje ustav da bi ga navodno prilagodio promenjenim prilikama i na kraju, sve izraženije, contra constitutionem. Već u prvih desetak godina života BiH bilo je očigledno da se sve više udaljavaju jedan od drugog pravni ustav („izvorni Dejton”), i politički ustav, onaj što je postajao kreacija za to nenadležnih institucija.

Rešenja za koja se verovalo da su privremena, postajala su trajna, ali sve udaljenija od slova Dejtonskog ustava i duha čitavog Mirovnog sporazuma. Institucije koje je vremenom trebalo da nestanu, poput visokog predstavnika, ili da se odomaće, poput Ustavnog suda BiH – koji se do danas nije oslobodio stranih sudija, ali jeste sudija iz Republike Srpske – postale su trajne. Nisu, međutim, služile stvaranju delotvornog sistema. Naprotiv, proces je išao u suprotnom smeru. Provizorijum, po prirodi stvari, nije trajna kategorija, ali može da postane ako je to u skladu sa starim britanskim principom političke utilitarnosti.

Dakle, arbitrarnost i provizornost postali su konstanta ustavnog uređenja BiH. To je dubinska protivrečnost na kojoj počiva BiH. Stoga ova država i nije imala pravu priliku da se kao tuđe „čedo” prilagodi izvornom podneblju, nego se prilagođavala svom međunarodnom političkom staratelju, kome izgleda i nije bilo u interesu da „čedo” odraste i sazri. „Protivrečnosti u srcu Dejtonskog ustava, iznedrene iz njegovog kompromisnog duha (jedna država, a dva etnički legitimizovana entiteta, i demokratija i etnokratija, i individualna prava i kolektivna prava), stvorile su od ustava projekat implementiranja i tumačenja s neizvesnim ishodom, a ne jasan putokaz” (Štajner).

Demokratija, bez obzira na ozbiljnu podeljenost u društvu po bilo kojem osnovu, mora da počiva na dijalogu relevantnih unutrašnjih političkih činilaca. Ona se uvek gradi iznutra. Spolja se ređe nadgleda, a češće razgrađuje. Narodi u bosanskom (i u balkanskom) loncu moraju da vode računa najpre o sebi, ali to podrazumeva i da čuvaju jedni druge. Koliko god to idealistički deluje, dijalog je jedino sredstvo, a mir ultimativni cilj. Mir u BiH je postignut 1995. godine, ali unutrašnji institucionalni dijalog objektivno nije. Bez njega ne samo da nije moguće napraviti delotvornu državu, nego je i mir poput krhke keramičke vaze, koja stoji tako da je svaki nemarni stranac u prolazu može srušiti. Od toga nijedan pravi domaćin, bez obzira na etničku pripadnost, ne može imati vajdu, već samo nepopravljivu štetu.

Kad smo kod stranaca, institucija visokog predstavnika jeste utemeljena u pravu, ali ne onom sadržanom u Dejtonskom ustavu, odnosno Aneksu 4, već u Aneksu 10 Mirovnog sporazuma. Dakle, nesporno je da institucija ima pravno utemeljenje, ali ona nije zamišljena kao najviši državni organ ili ustavni organ BiH, a ni kao državni organ uopšte. Ova institucija je trebalo da bude međunarodnopravni pomagač „implementacije civilnih aspekata mirovnog sporazuma”.

Iz te njegove osnovne pozicije proizlazi način izbora, odnosno imenovanja iza kojeg stoji međunarodnopravni autoritet UN, tačnije Saveta bezbednosti UN i odgovarajućih rezolucija. Nikakav drugi ili alternativni način izbora visokog predstavnika nije pravno dopušten. Visoki predstavnik nije ni institucija kojoj je utvrđeno trajanje mandata. Koncipiran je kao „posrednik” u civilnoj implementaciji mirovnog sporazuma. Stoga je to njegovo posredovanje moralo da bude okončano s uspostavljanjem odgovarajućih pravnih i političkih, odnosno institucionalnih pretpostavki za normalno i samostalno funkcionisanje ustavnog poretka BiH.

Imajući to u vidu, imenovanje aktuelnog visokog predstavnika od strane Saveta za implementaciju mira, koji je prema stavu Evropskog suda za ljudska prava „neformalna grupa država”, nelegalno je i nelegitimno. Nikakva šira tumačenja u ovom konkretnom slučaju nisu moguća, odnosno pravno prihvatljiva.

Zadaci visokog predstavnika, prema Aneksu 10 Sporazuma, jesu svi akcesornog i posredničkog karaktera. Visoki predstavnik ne može čak ni supsidijarno da preuzima ovlašćenja državne vlasti – ni zakonodavne ni izvršne ni sudske, a kamoli ustavotvorne. Njegov „intervencionizam” trebalo je da se svodi na nadgledanje, pomaganje, usmeravanje i podsticanje, ali u delu koji se odnosi na obezbeđivanje mirnog funkcionisanja i odnosa između državnih institucija. Prema Aneksu 10, visoki predstavnik jeste poput britanske krune koja može da savetuje, podstiče i bude konsultovana, ali ne i da odlučuje niti da bude aktivni, pa i omnipotentni politički činilac u sistemu.

Bonska ovlašćenja koja je 1997. godine doneo Savet za implementaciju mira nemaju svoj osnov u Mirovnom sporazumu. Činjenica da neki visoki predstavnici nisu koristili ili su vrlo malo koristili ova ovlašćenja ne menja suštinu. „Bonska ovlašćenja” predstavljaju politički ustav na kojem je tokom godina izgrađena paradejtonska ustavna konstrukcija. Reč je o ovlašćenjima koja nisu samo contra constitutionem, u smislu Aneksa 4, već su poslužila da se gotovo obesmisli druga glavna svrha Dejtonskog mirovnog sporazuma, a to je uspostavljanje funkcionalne pravne države na demokratskim tekovinama koja će biti nužan i dovoljan pravno-političko-sociološki okvir suživota tri konstitutivna naroda u BiH. „Bonska ovlašćenja”, rečima Ratka Markovića, stvorila su osnov za uspostavljanje novog i delatnog „nekrunisanog kralja” BiH kakav je nekada bio Benjamin Kalaj. Ovim političkim ustavom, suprotno pravnom ustavu, najviša, pa i apsolutna vlast predata je u ruke strancu. Od zamišljenog dobronamernog međunarodnog staratelja, visoki predstavnik je pretvoren u političkog graditelja paralelnog ustavnog poretka koji ima malo veze s pravnim i pravim Dejtonskim ustavom. Visoki predstavnik jeste de fakto suvereni pravni i politički „gospodar” dejtonskih institucija BiH, ali i novih, koje su osnovane mimo ili protivno Ustavu (pravosudni organi).

Stoga nije naodmet pokušati da se u relevantnim međunarodnopravnim institucijama stavi na sto razmatranje mogućnosti napuštanja institucije visokog predstavnika. Možda bi to blagotvorno uticalo na nacionalna politička rukovodstva da uspostave pravi institucionalni dijalog. Šanse za takav scenario iz ove perspektive jesu male, ali institucionalna borba za mir i stabilnost na ovim prostorima nema alternativu.

Ovaj tekst je izložen kao referat na naučnom skupu „Dejtonski mirovni sporazum – 30 godina mira i stabilnosti”, ANU RS, 21. mart 2025. godine