Чувар уставности и законитости

Уставно судство, како у свету, тако и у Србији, тековина је модерног времена. Настало, углавном, после Првог светског рата, данас је заступљено у многим европским земљама. Уставни судови (УС) у Југославији основани су на темељу Устава из 1963. на савезном (Уставни суд Југославије) и на републичком нивоу (уставни судови југословенских република). Југославија је била прва социјалистичка земља која је увела овај институт у свој систем. Од тог тренутка до данас, упркос свим променама и разбијању југословенске федерације, политичким и организационим променама, Уставни суд је настојао да буде чувар уставности и законитости. Истина, ту своју функцију остваривао је, некад више некад мање успешно, у различитим политичким околностима, које су често надилазиле моћ и улогу које је УС имао или које су се очекивале од њега. Основан као део уставног система СФРЈ, Уставни суд Србије је у почетној фази штитио систем социјалистичког самоуправљања уведеног у устав федерације и уставе република.

После две године рада Уставне комисије с великим бројем поткомисија, радних група и широке јавне дискусије, 7. априла 1963. усвојен је Устав СФРЈ, који је означен и као Повеља самоуправљања. Самоуправни модел управљања и организовања спроведен је на свим нивоима друштвеног живота. Уставом је промењен назив државе у Социјалистичка Федеративна Република Југославија (СФРЈ), одвојена је функција председника републике од функције председника Савезног извршног већа, док је Савезна скупштина добила пет уместо два дотадашња већа. Два дана касније, 9. априла, усвојен је и Устав Социјалистичке Републике Србије, којим је она дефинисана као државна социјалистичка демократска заједница народа Србије заснована на власти радног народа и самоуправљања. По Уставу, Србија у свом оквиру има и две аутономне покрајине – АП Војводину и АП Косово и Метохију. Према Уставу из 1974. у уставно-правном систему Србије постојала су три уставна суда – републички и два покрајинска. Уставом из 1990. укинути су уставни судови покрајина.

Оснивање УС као заштитника уставности и законитости први је покренуо Никола Стјепановић, професор Правног факултета у Београду, још приликом рада у Комисији за Конституанту, која је припремала Нацрт устава 1945. године. Наиме, како је још од Другог заседања АВНОЈ-а Југославија била устројена као федерација, приликом расправе о новом Уставу поставило се и питање на који ће се начин вршити контрола уставности и који ће државни орган решавати спорове који поводом примене савезног Устава настану између савезне власти, с једне, и власти република тј. држава чланица, с друге стране. На 15. седници Комисије за Устав од 2. октобра 1945, Никола Стјепановић се заложио за успостављање Уставног суда као јемства уставности у федерализму.

„Потреба установљења уставног суда произилази из саме чињенице да је устав заједничка ствар савеза и република, из чега следује да спорове између њих не може решавати једна од страна у самом спору”, сматрао је Стјепановић.

Други професори и стручњаци који су радили на Нацрту устава, као што су Иво Крбек и Михаило Константиновић, такође су сматрали да треба да постоји трећи орган који ће решавати спорове између Савеза и република. Једни су предлагали оснивање Уставног савета, а други Уставни одбор за разматрање сукоба надлежности. Насупрот њима, проф. Јован Ђорђевић, Леон Гершковић и други сматрали су да не треба уводити Уставни суд. Како није постигнута сагласност у погледу улоге и надлежности Уставног савета, закључено је да се предложе две могућности, од којих ће једну могућност формулисати Јован Ђорђевић, а другу Никола Стјепановић.

У коначном тексту Устава, који је усвојила Уставотворна скупштина 1946, испитивање уставности савезних закона уопште се више не помиње, а Президијум Народне скупштине ФНРЈ овлашћен је да „оцењује сагласност закона република са Уставом ФНРЈ и савезним законима, уз накнадну потврду Народне скупштине ФНРЈ” . Тако је било до Устава из 1963. године. Занимљиво је да су исти професори учествовали и у изради Нацрта устава из 1963, у који је уграђен Уставни суд, и да су тада сви писали и подржавали оснивање УС, за разлику од 1945. године.

Устав СР Србије из 1963. посвећује посебно поглавље 13. Уставном суду Србије (чл. 229– 235) и предвиђа да се републичким законом ближе одређују надлежности и поступак УС Србије и правно дејство његових одлука.

Скупштина СР Србије је 26. јуна 1963. донела одлуку о избору првог председника и судија Уставног суда Србије (укупно 11 чланова Суда), која је објављена 6. јула 1963. године. Наведена одлука садржала је одредбу да се на место пет од изабраних 10 судија, поновни избор врши после четири године, тј. 1967. године.

Судије УС Србије дале су свечану изјаву пред председником републичке скупштине Душаном Петровићем. Петар Релић био је први председник УС Србије (од 26. јуна 1963. до 31. јула 1971), а судије у првом сазиву Александар Атанацковић, Војин Бајовић, Живан Димитријевић, Драго Драгојевић, Јела Стојановић, Мирко Ћуковић и Боса Цветић.

Суд је почео с радом 15. фебруара 1964. у згради данашње Палате „Србија”, а касније у згради Владе Србије у Немањиној 26, где је остао све до августа 2013. године. Тек 2013, у којој је обележено 50 година уставног судства у Републици Србији, Суд је добио адекватан простор и услове за рад. После 2006. покретано је питање адекватног смештаја, неколико зграда било је у понуди, а чак је било идеја да се УС измести из Београда у Сремске Карловце. Коначно, УС је 2013. добио део опремљене репрезентативне зграде (Камена зграда), која, како стоји у извештајима, „не само да функционално задовољава потребе Суда већ симболично одсликава и уставни положај и улогу овог државног органа”.

За 60 година рада Суд је имао 13 председника и око 90 судија. Иако су мандати судија ограничени уставима, било је судија чији су мандати трајали по 11, 12, и нешто више од 13 година. У првом сазиву од 11 судија, њих пет није имало завршени правни факултет, а у другом двојица. Један председник Уставног суда био је економиста. Иако је од првог састава Суда из 1963. у њему било жена, од 13 председника суда четири су биле жене. Прва жена председник Уставног суда била је др Боса Ненадић у периоду 2007–2010. године. У актуелном саставу Уставног суда већину имају жене. Због неблаговременог избора судија и из других разлога, Уставни суд је у неколико наврата био у блокади чињеницом да није имао кворум за доношење одлука, а било је периода када уопште нису одржаване седнице.

Према Уставу из 1990. број судија је смањен на девет, а према Уставу из 2006. Уставни суд чини 15 судија, који се бирају на девет година.

Промене у Србији које су настале октобра 2000. одразиле су се и на рад УС Србије. У 2001. овај суд је одржао свега седам седница, с обзиром на то да од 15. фебруара 2001. није постојао потребан број судија за одлучивање. Избором председника и шест судија 20. јуна 2002, отклоњен је недостатак кворума за одлучивање и УС је наставио рад у пуном саставу. Уставни суд је поново био ван функције од 2. октобра 2006. до 31. децембра 2007, када уопште није заседао.

За 60 година постојања и рада УС Србије, а од 2006. у званичном називу Уставни суд, делио је судбину државе и друштва, имаo своје успоне и падове, мењаo своје организационе облике и начин рада, био у блокади, али две основне нити провлаче се кроз читаву историју. Увек је у називу стајало уставни и суд – суд који чува уставност и законитост у земљи.

УС Србије је увек био, мање или више, саставни део политичког система и политичког оквира времена у коме је дeловао, тако да је, кроз историју, поред основног задатка очувања уставности и законитости, често био директно или индиректно укључен у политичке токове и политичке и страначке борбе. Он је учесник политичких и правних процеса али и сведок немоћи пред политичким одлукама и догађајима на које није могао да утиче нити да их спречи. И упркос свим променама опстао је као важна институција државне структуре Републике Србије.

Имао је сопствених криза у функционисању (посебно у периоду 2001–2007. године) и био изложен политичким утицајима и блокадама, прикривеним утицајима странака на власти. Његов рад многи критикују наводећи да је имао маргиналну улогу у политичком и правном животу српске државе и друштва и веома скроман утицај на процес демократске транзиције и консолидације демократије, да је његов рад недовољно видљив у јавности, да касни са доношењем одлука и слично, а други имају велика очекивања. Ипак – сви се слажу да је Уставни суд потребна институција у заштити уставности, законитости, а посебно заштите основних људских права и слобода.

Уставни суд и његов рад не би требало да зависе од политичких кретања, јер признаје само владавину права као средства за одржавање поретка у земљи, штитећи уставност, законитост и људска права и слободе и њиховог кршења од стране државе. Колико ће бити самосталан и независан државни орган зависи од судија и запослених у Суду, а колико су његов рад и улога у држави важни, препознати и цењени, толико је и Србија демократска, модерна и ефикасна држава својих грађана. Изнад Уставног суда су само грађани Србије.

Данас је УС у Србији сагласно Уставом дефинисаном положају и надлежностима самосталан и независан државни орган, чији је основни задатак заштита уставности и законитости, људских и мањинских права и слобода. Власт Уставног суда је у ауторитету његових одлука. Снагом својих одлука, али и ауторитетом институције остварује своје уставом одређене функције. Међутим, и данас политички оквир и политичка кретања у земљи имају одраз и на перцепцију улоге Уставног суда и очекивања јавности да он решава и она питања за која није надлежан.

Уставни суд, „чувар Устава”, „суд над судовима” и слично, од установљења 1963. и почетком рада 15. фебруара 1964, и упркос свим променама опстао је као кључна институција посебне гране власти. Његова улога, његов значај, његов састав временом су се мењали и битно проширили. Од органа чија се функција огледала готово искључиво у уклањању неуставних и незаконитих општих правних аката из социјалистичког самоуправног правног поретка, Уставни суд је прерастао у институцију од које грађани траже и очекују заштиту и у односу на своја индивидуална права и слободе. Од увођења института уставне жалбе Уставом из 2006. до данас постепено је расло деловање Уставног суда и на пољу пружања непосредне заштите и остваривања Уставом зајемчених људских и мањинских права и слобода.

Историчар