Čemu zakon o skupštini

Narodna skupština Republike Srbije regulisana je Ustavom Republike Srbije. Tako je u svim demokratskim parlamentarnim državama. Skupština je Ustavom regulisana u okviru petog dela, koji govori o uređenju vlasti, od 98. do 110. člana. Tako su, redom, regulisani: položaj Narodne skupštine, nadležnost, sastav Narodne skupštine, izbor narodnih poslanika... i, na kraju, Zakon o Narodnoj skupštini. Ovaj poslednji podnaslov iznad čl. 110. sadrži samo jednu prostoproširenu rečenicu: ,,O Narodnoj skupštini se donosi zakon”. I tu smo kod odgovora na pitanje zašto smatram da je zakon o Narodnoj skupštini suvišan.

Detaljnija razrada nekih ustavnih odredaba o Narodnoj skupštini, naročito u oblasti procedure u radu Narodne skupštine, izvršena je Poslovnikom o radu Narodne skupštine. Sadašnji poslovnik je više no sve prethodne njegove verzije u obnovljenoj višestranačkoj parlamentarnoj praksi snizio nivo parlamentarnog rada i Narodne skupštine u celini, čemu su naročito doprinele njegove odredbe o kvorumu za rad i danu za glasanje. Kvorum za rad morao je da bude Ustavom određen, a nije, pa je popunjavanje ove ustavne praznine u konkretnim političkim okolnostima donošenja poslovnika omogućilo uvođenje veoma niskog potrebnog broja poslanika za rad (84), što predstavlja jednu trećinu od ukupnog broja poslanika (250).

Daleko pogubnija odredba najnovijeg skupštinskog poslovnika je dan za glasanje, koji je kao lakmus-papir sposoban da pokaže da se u tome danu veliki broj poslanika i ne seća zakonskog sadržaja ili amandmanske intervencije na zakon o kojoj treba, po unapred datim stranačkim uputstvima, da se adekvatno izjasni. Zabune do kojih često tada dolazi spadaju u tragikomičnu stranu skupštinskih TV prenosa.

Izvesno je da neke odredbe Ustava iz 2006. nisu izdržale probu vremena, kao što su se pokazale vrlo štetnim i neke ustavne praznine u materiji o Narodnoj skupštini. U postupku izmene Ustava treba ih ukinuti, dopuniti, izmeniti. Tu naročito treba izdvojiti odredbu o broju poslanika (mnogo ih je brate!). Kneževina i Kraljevina Srbija ih je najduže, od uvođenja predstavničkog sistema (1869), pa i parlamentarnog predstavničkog sistema (1888) imala od 117 do 130; zatim odredbu o zameni narodne volje kod izbora poslanika voljom političkih stranaka (čl. 102. Ustava), čime se umesto narodnih zavode stranački poslanici. Ovu ustavnu odredbu treba što pre ukinuti, pa bi tako, i uz izmenu izbornog sistema, Narodna skupština bila vraćena narodnim predstavnicima.

Zakon o Narodnoj skupštini, o kojem je započela skupštinska rasprava, neće sadržati ova bitna pitanja. Čemu ili kome onda taj zakon treba da posluži, ako će se (a hoće), mnoge odredbe Ustava, a delimično i Poslovnika o radu naći u celosti ili u delovima i u Zakonu o Narodnoj skupštini?  

Najjači, ili bolje rečeno, jedini argument za donošenje posebnog zakona o Narodnoj skupštini bio bi već pomenut – Ustav propisuje takvu obavezu (čl. 110: „O Narodnoj skupštini se donosi zakon”). Takve obaveze sadašnji Ustav predviđa, međutim, i u drugim aspektima društvenih i političkih odnosa u još 155 odredaba (od 206 koliko ih ima). Za razradu i dopunu tih ustavnih odredaba putem zakona u Ustavu su najčešće upotrebljavane formulacije: „uređuju se zakonom”, „u skladu sa zakonom”, „na način predviđen zakonom”, „propisuje se zakonom”… Kako su se one u tako velikom broju našle u sadašnjem Ustavu? Ustavopisci su izgleda, kad su postali svesni mogućnosti donošenja novog ustava, i kad su stranačke vođe došle do nekakvih obrisa ustavnog sporazuma, po onoj narodnoj „gvožđe se kuje dok je vruće”, u velikoj brzini i uz „pomoć” profesora Pravnog fakulteta u Beogradu preskakali mnoga pitanja gde su mogli nastati uslovi da im propadne sporazum. I zaklonili su se iza ovih obećavajućih formulacija o njihovom rešavanju putem posebnih zakona. S druge strane, sprovesti tako obimnu zakonodavnu aktivnost, kojom bi se razradile načelne odredbe i popunio veliki broj praznina koje savremeni ustav ima, moglo je biti politički vrlo korisno, jer je to bio politički teren za stvaranje novih i drugačijih ustavnih situacija pod istim ustavom, što se zavisno od odnosa političkih snaga postiže donošenjem novih izmena i dopuna postojećih zakona. Samo treba voditi računa o jednoj proverenoj i više puta potvrđenoj u pravnoj istoriji i stvarnosti često dokazanoj praksi: mnoštvo propisa stvara privid zakonitosti, ali je ne garantuje i ne obezbeđuje.

profesor univerziteta, u penziji