Ko izbegava javnu raspravu o zakonima

Od 176 zakona koji su doneti u Skupštini Srbije, u periodu od jula 2010. do jula 2011. godine, u 133 slučajeva nije bila organizovana javna rasprava. U ovaj uzorak nisu uključeni akti kojima se ratifikuju međunarodni sporazumi, kojima se daju garancije na kredite, ni zakoni koji se u manjoj meri menjaju. Trajanje javnih rasprava bilo je različito: od tri do 62 dana, a u jednom slučaju prošlo je više od godinu dana dok nije upućen u proceduru. U 43 slučaja na internetu je objavljen poziv za davanje predloga, dok je u 19 slučajeva javna rasprava, pored objavljivanja poziva u novinama, uključivala i okrugle stolove ili druge aktivnosti.

„Kada su organi državne uprave organizovali javne rasprave, to su činili tek pošto su utvrdili nacrt zakona, a ne dok se akt pripremao”, kaže Bojana Medenica, izvršni direktor organizacije „Transparentnost Srbija”, koja je analizirala javne rasprave o zakonima. „Samo u dva slučaja zabeležene su javne rasprave o radnoj verziji a jednom o prednacrtu zakona. U tri slučaja komentari na nacrt bili su dostupni na internetu, a u 14 takvi komentari su bili na raspolaganju u samom organu koji je raspravu sprovodio. Samo u tri slučaja učesnicima koji su davali predloge odgovoreno je da li su prihvaćeni i ako nisu šta je razlog.”

Zakon o državnoj upravi propisuje da su ministarstvo i posebna organizacija dužni da u pripremi zakona kojim se bitno menja pravni režim u jednoj oblasti ili kojim se uređuju pitanja koja posebno zanimaju javnost sprovedu javnu raspravu. Kaže se i da se sprovođenje javne rasprave u pripremi zakona bliže uređuje poslovnikom Vlade.

Iz ovog člana Zakona vidi se da on uređuje javne rasprave samo kada zakon pripremi organ državne uprave, ona se smešta u fazu pripreme zakona i propisuje se ko je odgovoran za sprovođenje. Javne rasprave nisu obavezne uvek, ali jesu u nekim slučajevima. Međutim, slučajevi kada se moraju održati nisu precizno definisani, nisu propisani ni vreme održavanja ni način organizovanja javne rasprave.

Priča o javnim rasprava jeste važna jer one imaju veliki značaj za borbu protiv korupcije, delujući kao preventivno sredstvo. Kao što je važno urediti lobiranje da bi se ograničio i obelodanio neprimeren uticaj pojedinaca i grupa, važno je urediti i javne rasprave i omogućiti građanima, udruženjima i svima koji žele da doprinesu kvalitetu propisa svojim znanjem, da to i učine. Javna rasprava može poslužiti i kao korektiv prethodnog netransparentnog lobiranja.

Saša Gajin, predsednik Centra za unapređenje pravnih studija, koji je radio neke od zakona, kaže da nije važno samo pitanje zašto nema javnih rasprava, nego to što su formalne i kada ih ima. „Da li će biti uvažene primedbe zavisi od dobre volje. Zakon o zabrani diskriminacije je svetao primer zato što su sve primedbe bile na sajtu i na njih se reagovalo. Ultimativan cilj jeste da se predlagač složi i prihvati primedbe. Zakon o slobodnom pristupu informacijama, koji je CUPS uradio 2004. godine, našao se na prvom mestu u međunarodnom rangiranju i dobio 135 poena od mogućih 150. Znači da ima dobrih primera. Ali da bi se došlo do zadovoljavajućeg teksta za sve zainteresovane, potreban je određen nivo demokratije, a to još nije vrednost kojoj se teži i koja se unapređuje.”

Gajin kaže da mi imamo formalističko shvatanje o javnoj raspravi. To bi trebalo urediti zakonskim tekstom, tim pre što 30.000 građana može da predloži akt.

Milivoje Mihajlović, šef Vladine Pres-službe, kaže da postoje dva kriterijuma za organizovanje javne rasprave. Prvi je da se ona organizuje ako zakon na nov način uređuje neku oblast, a drugi zainteresovanost za javnu raspravu, što je prilika da se izbegnu nedoumice.

„Osnovni razlog zbog koga se javne rasprave ne održavaju u onom obimu u kojem je potrebno jeste cajtnot. Rađeno je mnogo zakona iz evropske agende i to je razlog zbog kojeg se žurilo. Drugi razlog je taj što su neki zakoni donošeni po hitnom postupku, treći je to što su donošene sitne izmene i dopune, praktično ništa novo, ili su to bili međunarodni ugovori. Na primer, u zakonu o borbi protiv kriminala radilo se samo o sitnim izmenama.”

Mihajlović objašnjava da zakone rade civilni sektor ili ekipe stručnjaka i da je pitanje koliko su oni zainteresovani za javne rasprave. „Izrada zakona je skupa stvar i trebalo bi da se radi u ministarstvu, ali ministarstva nemaju kapacitete jer rade svakodnevni posao. Koliko je to dugotrajan i složen proces pokazuje primer Bugarske, koja je pred ulazak u EU usvajala zakone na engleskom jeziku.”

Preporuke TS jesu da se uspostavi ustavna garancija javnosti procesa izrade zakona, uz mogućnost da građani utiču na sadržaj opštih pravnih akata. Predlažu i pravni okvir kojim bi se svi predlagači akata, a ne samo organi državne uprave, obavezali na javnu raspravu, ako je to potrebno, uz određivanje trajanja i objašnjenje zašto predlozi nisu prihvaćeni.