Kako su visoki predstavnici u BiH izazivali krize

Na tridesetogodišnjicu potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma, svedoci smo izuzetno složenog političkog života i otežanog funkcionisanja institucija vlasti Bosne i Hercegovine. Kompleksnost ustavne strukture ove bivše jugoslovenske republike potvrđuje i letimičan pogled na organizaciju izvršne vlasti, koja je drugačije koncipirana na centralnom nivou u odnosu na entitetsku ustavnu podlogu.

Ista je situacija i sa strukturom entiteta, pa je Republika Srpska oformljena kao unitarna tvorevina, a Federacija Bosne i Hercegovine kao federalna struktura. Na našu tezu o složenosti političkih prilika u BiH nadovezuje se odluka Centralne izborne komisije o prestanku mandata predsedniku Republike Srpske Miloradu Dodiku, koja je potvrđena od strane Apelacionog odeljenja Suda Bosne i Hercegovine.

Naime, Dodiku je Sud Bosne i Hercegovine u prvom stepenu izrekao kaznu od godinu dana zatvora i šest godina zabrane obavljanja javnih funkcija zbog nepoštovanja odluka visokog predstavnika.

Tim povodom reagovala je Skupština Republike Srpske, usvajanjem nekoliko zaključaka u kojima se, između ostalog, navodi da je Sud Bosne i Hercegovine ovakvom presudom izvršio čin državnog udara i potpunog urušavanja ustavnog poretka Bosne i Hercegovine.

U međuvremenu, delimično su splasle političke strasti, s obzirom na to da su za 25. novembar 2025. raspisani vanredni predsednički izbori u Republici Srpskoj, na kojima je i Dodikova Stranka nezavisnih socijaldemokrata najavila učešće. U tridesetogodišnjoj istoriji političkog života BiH, ovo nije prvi put da odluke visokog predstavnika međunarodne zajednice izazivaju političke krize.

Tako je visoki predstavnik Karlos Vestendorp 1999. godine smenio Nikolu Poplašena sa funkcije predsednika Republike Srpske.

To nije bila jedina odluka visokih predstavnika kojima se smenjuju legalno i legitimno izabrani najviši zvaničnici institucija vlasti u oba entiteta.

Iz tih razloga postavlja se opravdano pitanje o karakteru vladavine visokih predstavnika, odnosno da li je ona demokratska ili ima jake autoritarne obrise. Konačno, da li je opravdano i dalje postojanje ove institucije u BiH.

Položaj visokog predstavnika regulisan je članom 5. Aneksa H Dejtonskog mirovnog sporazuma, u kojem se navodi da on predstavlja konačni organ vezan za tumačenje ovog sporazuma o implementaciji mirnog rešenja i to u civilnom sektoru. Savet za implementaciju mira je 1997. godine visokom predstavniku omogućio dobijanje dodatnih ovlašćenja (misli se na tzv. Bonska ovlašćenja), kojima mu je znatno ojačan položaj.

Koncipiran je normativni okvir visokog predstavnika sa zakonodavnim nadležnostima, ali i nadležnostima smene izabranih predstavnika i nosilaca najvažnijih funkcija u BiH. S druge strane, ova institucija nalazi se izvan strukture pravnog sistema BiH.

Tome u prilog govori podatak da nijedan sudski organ nije u mogućnosti, tj. nema ovlašćenja da preispituje rad i odluke ovog političkog organa. Pomenuta Bonska ovlašćenja omogućila su visokim predstavnicima (kojih je, inače, do sada bilo osam), položaj ustavotvorne vlasti.

Pored uloge zakonodavca, visoki predstavnik je u pojedinim periodima predstavljao i izvršnu i sudsku vlast, odnosno njihovo oličenje. U političkom životu ove države bilo je momenata kada su se u rukama jednog organa (visokog predstavnika) koncentrisale nadležnosti sve tri grane vlasti, čime je ugrožavan suverenitet Bosne i Hercegovine.

Za demokratski život jedne države, odnosno postojanje institucija vladavine prava i njihovu efikasnost, nezamislivo je da opstaje jedan organ koji vrši funkcije sve tri grane vlasti, a upravo to je slučaj s postojanjem institucije visokog predstavnika u BiH.

U prilog kritici daljeg opstajanja institucije visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini govori podatak da je na jednom od svojih zasedanja Parlamentarna skupština Saveta Evrope utvrdila da Kancelarija visokog predstavnika ustanovljava instituciju koja ima najvišu vlast u Bosni i Hercegovini, te da ova skupština smatra da se činjenica da visoki predstavnik može da donosi izvršne odluke, a da ne snosi dalju odgovornost, kao i da nije obavezan da obrazloži njihovu valjanost i da za njih ne postoji pravni lek, u potpunosti kosi s demokratskim načelima.

Tako je Evropska komisija za demokratiju (tzv. Venecijanska komisija), još 2005. godine u Mišljenju o ustavnoj situaciji u Bosni i Hercegovini, navela da su ovlašćenja visokog predstavnika nespojiva s ovlašćenjima država članica Saveta Evrope. U tom mišljenju komisije navodi se da su brojne odluke visokog predstavnika takve da se njima krše odredbe Evropske konvencije o osnovnim ljudskim pravima i slobodama.

Primetno je da su organi Bosne i Hercegovine u periodu aktivnosti pojedinih visokih predstavnika (na primer, Pedija Ešdauna, koji je doneo najveći broj odluka od svih visokih predstavnika), vršili najvišu vlast samo ako se njenoj sadržini nije protivio visoki predstavnik. Belodano je kršenje odredaba Ustava Bosne i Hercegovine, kada je visoki predstavnik intervenisao u ustavotvornu i zakonodavnu vlast. Po izričitoj odredbi Ustava BiH, odnosno ustava entiteta, ustavotvorna i zakonodavna vlast pripadaju parlamentima na državnom, odnosno entitetskom nivou.

Iz ugla vladavine prava, način na koji se nameću odluke od strane pojedinih visokih predstavnika ne može biti prihvatljiv. Dosledno načelu objektivnosti, može se reći da se uspostavljanje nekih institucija, kao što je Sud Bosne i Hercegovine, pokazalo kao korisno i nužno, jer je ovaj organ ustanovljen sa ciljem da štiti pravni poredak BiH. Svojim aktivnostima, visoki predstavnici su posezali za kažnjavanjem pojedinaca, uz obrazloženje da oni znatno narušavaju sprovođenje mirovnog sporazuma. To je za posledicu imalo kršenje osnovnih ljudskih prava propisanih Ustavom i zakonodavstvom BiH, ali i relevantnim međunarodnim dokumentima.

Zaključak koji sledi jeste da je time bila na delu narušenost suverenosti Bosne i Hercegovine. Svakako da je nedostatak Dejtonskog mirovnog sporazuma suštinsko neregulisanje bilo kakve institucije koja bi vršila kontrolu rada visokog predstavnika. Ni Ustavni sud BiH to nije učinio, jer je svojom delatnošću dao legitimitet i legalizovao akte visokog predstavnika, podvlačeći da u BiH postoji funkcionalna dualnost u vršenju vlasti.

Šansu da bude suverena država Bosna i Hercegovina ima, pre svega, konsenzusom predstavnika njenih konstitutivnih naroda i legalnošću i legitimnošću institucija.

Na tom putu izgradnje suverenosti ona može uspeti bez postojanja visokog predstavnika. Međutim, visoki predstavnik još pokazuje vitalnost u opstajanju, iako je zamišljen kao privremena institucija.

Nažalost, trideset godina posle zaključenja Dejtonskog mirovnog sporazuma, ova institucija međunarodne zajednice je bolna realnost u Bosni i Hercegovini, državi čije je uređenje svojevremeno jedan od visokih predstavnika Karl Bilt okarakterisao kao najneobičnije na svetu. Možda nije ni pretpostavio koliko je bio u pravu.

*Vanredni profesor Pravnog fakulteta u Kragujevcu

Prilozi objavljeni u rubrici „Pogledi” odražavaju stavove autora, ne uvek i uređivačku politiku lista