Процедура је део устава

У све широј полемици о предлогу новог Устава, приговор који се односи на начин његовог доношења довољно је снажан да обезвреди труд посвећен садржају појединих уставних решења. Какве политичке поруке могу произаћи из чињенице да је предлог Устава припремљен у најужем кругу неколико партијских лидера и њихових адлатуса (помоћника), у потпуној тајности? Какав правни значај може имати ванредно прилагођавање Пословника да би предлог Устава у Народној скупштини био усвојен преко ноћи? Какве ће бити последице изостанка јавне расправе, па чак и парламентарне дебате?

Када говоримо о јавној расправи немамо на уму ритуалну дебату каква се некад код нас организовала у месним заједницама и радним колективима. У савременим условима јавна расправа односи се на анализу и критику понуђеног текста у стручним круговима и интересним групама, у телима владиног и невладиног сектора, у научним установама, професионалним организацијама и удружењима грађана. Ни друштвени ни политички живот не исцрпљују се у партијском раду. Већина грађана нису чланови политичких странака. Респектабилан број бирача нема своје представнике у парламенту. Због тога самозвани партијски друштвени круг нема мандат да основни закон једне земље кроји у завереничком маниру, доноси га у виду декрета и уз помоћ пропагандних кампања намеће онима у чије име приказује да га је донео.

У бурном периоду друге републике у Француској, на пример, скупштинска расправа о темељно припремљеном предлогу устава из 1848. године трајала је пуна два месеца. Чак су и за време савезничког протектората у Немачкој после Другог светског рата америчке окупационе власти инсистирале да се о предлозима устава федералних јединица јавно расправља и изјашњава. После Франкове смрти и доласка Хуан Карлоса на престо, три године је у Шпанији трајао процес доношења устава, почев од усвајања у Кортесу, а потом и на референдуму, закона о политичким реформама, преко припреме нацрта устава и стављања амандмана парламентарних група на текст нацрта, затим расправе у Кортесу и Сенату, формирања мешовите комисије, првог и другог читања и изгласавања у оба дома – све до уставног референдума у децембру 1978. године.

Има, наравно, примера и другачијег приступа. Одмах после рушења Директорија осамнаестог бримера 1799. године, Бонапарта је позвао чланове комисије за припрему устава да прекину рад и да једне вечери, мимо редовног поступка и готово кришом, потпишу нацрт, који ће убрзо, као нови устав, бити стављен на снагу.

Уставу који се доноси на овакав начин трајно недостаје демократски легитимитет. У демократским друштвима процедуре квалификују циљеве. Устав не делује само својим садржајем, него и својом ,,појавом". Од начина на који је Устав донет умногоме зависи и поверење грађана у озбиљност намера власти да остваре оно што се највишим правним актом прокламује. Овај недостатак не може надокнадити ни евентуални успех референдума.

Прекоредност у поступку доношења основног закона, у околностима које нису ванредне или превратничке, путоказ је да се и убудуће процедуре лако могу заобилазити, оправдани интереси грађана игнорисати, темељна правна решења наметати, а тумачење прописа прилагођавати вољи политичке елите. Прибегавање таквим средствима својствено је ауторитарним режимима, а не отвореном друштву.

Да је пружена могућност за расправу можда би неки недостаци у новом уставу били отклоњени, или бар ублажени. Можда тада преамбула не би била само реплика политичког опсенарства. Можда, такође, садржај Устава не би био оптерећен конзервативном рестаурацијом догме о суверенитету, о држави једног народа, о примату унутрашњег над међународним правом, о службеној употреби једног писма и о аутономији без самосталности. Наравно, можда би и у том случају исход био исти, али бисмо бар знали да смо искористили сва средства и свим релевантним чиниоцима друштва дали једнаку прилику да искажу своје ставове и за њих се залажу.