Procedura je deo ustava

U sve široj polemici o predlogu novog Ustava, prigovor koji se odnosi na način njegovog donošenja dovoljno je snažan da obezvredi trud posvećen sadržaju pojedinih ustavnih rešenja. Kakve političke poruke mogu proizaći iz činjenice da je predlog Ustava pripremljen u najužem krugu nekoliko partijskih lidera i njihovih adlatusa (pomoćnika), u potpunoj tajnosti? Kakav pravni značaj može imati vanredno prilagođavanje Poslovnika da bi predlog Ustava u Narodnoj skupštini bio usvojen preko noći? Kakve će biti posledice izostanka javne rasprave, pa čak i parlamentarne debate?

Kada govorimo o javnoj raspravi nemamo na umu ritualnu debatu kakva se nekad kod nas organizovala u mesnim zajednicama i radnim kolektivima. U savremenim uslovima javna rasprava odnosi se na analizu i kritiku ponuđenog teksta u stručnim krugovima i interesnim grupama, u telima vladinog i nevladinog sektora, u naučnim ustanovama, profesionalnim organizacijama i udruženjima građana. Ni društveni ni politički život ne iscrpljuju se u partijskom radu. Većina građana nisu članovi političkih stranaka. Respektabilan broj birača nema svoje predstavnike u parlamentu. Zbog toga samozvani partijski društveni krug nema mandat da osnovni zakon jedne zemlje kroji u zavereničkom maniru, donosi ga u vidu dekreta i uz pomoć propagandnih kampanja nameće onima u čije ime prikazuje da ga je doneo.

U burnom periodu druge republike u Francuskoj, na primer, skupštinska rasprava o temeljno pripremljenom predlogu ustava iz 1848. godine trajala je puna dva meseca. Čak su i za vreme savezničkog protektorata u Nemačkoj posle Drugog svetskog rata američke okupacione vlasti insistirale da se o predlozima ustava federalnih jedinica javno raspravlja i izjašnjava. Posle Frankove smrti i dolaska Huan Karlosa na presto, tri godine je u Španiji trajao proces donošenja ustava, počev od usvajanja u Kortesu, a potom i na referendumu, zakona o političkim reformama, preko pripreme nacrta ustava i stavljanja amandmana parlamentarnih grupa na tekst nacrta, zatim rasprave u Kortesu i Senatu, formiranja mešovite komisije, prvog i drugog čitanja i izglasavanja u oba doma – sve do ustavnog referenduma u decembru 1978. godine.

Ima, naravno, primera i drugačijeg pristupa. Odmah posle rušenja Direktorija osamnaestog brimera 1799. godine, Bonaparta je pozvao članove komisije za pripremu ustava da prekinu rad i da jedne večeri, mimo redovnog postupka i gotovo krišom, potpišu nacrt, koji će ubrzo, kao novi ustav, biti stavljen na snagu.

Ustavu koji se donosi na ovakav način trajno nedostaje demokratski legitimitet. U demokratskim društvima procedure kvalifikuju ciljeve. Ustav ne deluje samo svojim sadržajem, nego i svojom ,,pojavom". Od načina na koji je Ustav donet umnogome zavisi i poverenje građana u ozbiljnost namera vlasti da ostvare ono što se najvišim pravnim aktom proklamuje. Ovaj nedostatak ne može nadoknaditi ni eventualni uspeh referenduma.

Prekorednost u postupku donošenja osnovnog zakona, u okolnostima koje nisu vanredne ili prevratničke, putokaz je da se i ubuduće procedure lako mogu zaobilaziti, opravdani interesi građana ignorisati, temeljna pravna rešenja nametati, a tumačenje propisa prilagođavati volji političke elite. Pribegavanje takvim sredstvima svojstveno je autoritarnim režimima, a ne otvorenom društvu.

Da je pružena mogućnost za raspravu možda bi neki nedostaci u novom ustavu bili otklonjeni, ili bar ublaženi. Možda tada preambula ne bi bila samo replika političkog opsenarstva. Možda, takođe, sadržaj Ustava ne bi bio opterećen konzervativnom restauracijom dogme o suverenitetu, o državi jednog naroda, o primatu unutrašnjeg nad međunarodnim pravom, o službenoj upotrebi jednog pisma i o autonomiji bez samostalnosti. Naravno, možda bi i u tom slučaju ishod bio isti, ali bismo bar znali da smo iskoristili sva sredstva i svim relevantnim činiocima društva dali jednaku priliku da iskažu svoje stavove i za njih se zalažu.