Monopoli i pravna država

U raspravi o reformi javnog sektora pokrenuta je tema o odnosu prema monopolima i, posredno, o antimonopolskoj politici. Ovde je važno uočiti razliku između monopola koji su u državnom vlasništvu i monopola koji su to zato što su u državnom vlasništvu. Takođe, potrebno je imati na umu da činjenica da u nekoj zemlji postoji samo jedno preduzeće ne mora da znači da je ono i monopol. Jer ako je reč o maloj, otvorenoj privredi, unutrašnje i spoljašnje tržište su jedno tržište, kao recimo unutar Evropske unije, tako da se cena formira na tom svetskom a ne na monopolisanom unutrašnjem tržištu. U tom kontekstu je potrebno najpre utvrditi šta je tačno, kako se to kaže, prirodni monopol, a šta je monopol zato što je država vlasnik.

Kada je reč o monopolima koji su to zato što je država vlasnik, što je daleko najčešći slučaj u postkomunističkim zemljama, tada su privatizacija i liberalizacija najbolja sredstva povećavanja efikasnosti, kako u korišćenju postojećih sredstava tako i kada je reč o ulaganjima i privrednom rastu.

Kada je, pak, reč o prirodnim monopolima, gde nije moguće osloniti se na konkurenciju (na primer, pruge, putevi, neke komunalije), tada je najčešće prva ideja nacionalizacija, dakle državno vlasništvo. Jer, privatnik će težiti da zaradi što je moguće veći profit, a to će u nedostatku konkurencije značiti da će potrošači plaćati višu cenu nego što bi ona bila kada to ne bi bio monopol. Pošto mi znamo, matematički, koja je tržišna, znači cena koja bi se oformila na savršenom tržištu, tada je najbolje da država preuzme kontrolu nad tim monopolom i odredi upravo tu cenu, bez obzira na to što toga tržišta u stvarnosti nema.

To je tradicionalno opravdanje državnog vlasništva nad, ponavljam, prirodnim, a ne bilo kojim, monopolima. Čim se ovako shvati problem prirodnog monopola, nameće se pitanje da li postoji alternativni način da se postigne isti cilj? Razloga ima više zašto državno vlasništvo ne mora da bude dobro rešenje. Da ne bih ulazio u detalje, možda je najjednostavnije da ukažem na problem da nije jasno kome odgovara država kada je vlasnik. Usled toga se daju predlozi da država poveri upravljanje privatnicima, koji bi, recimo, bili manjinski vlasnici. A mogući su i drugi aranžmani. Valja, međutim, razumeti o kom problemu je reč i koja su alternativna rešenja.

Problem prirodnih monopola, uostalom kao i javnih dobara uopšte, jeste, kako je svojevremeno rekao Samjuelson, što "mi znamo rešenje ali ne i način kako da do njega dođemo". Problem nije prevashodno u tome ko će koliko da zaradi, dakle nije prevashodno pitanje pravičnosti, već efikasnog korišćenja proizvodnog sredstva. Mi znamo kako se ono efikasno koristi u uslovima konkurencije i privatnog vlasništva, ali ne i u uslovima kada je reč o prirodnom monopolu, dakle kada po definiciji nema konkurencije. Cilj je da se i tada proizvod ili usluga prodaju po tržišnim cenama, jer će se tako obezbediti efikasno korišćenje tog resursa, ali je potrebno naći političku alternativu, jer tržišta nema.

E, sada, ako ne bismo imali nasleđe državne privrede, gledali bismo da nađemo političko sredstvo koje nekako prirodno pripada državi. Budući da je ključno sredstvo države to što može da se osloni na prinudu i ako se želi da ta prinuda bude legalna, dakle zasnovana na zakonu, tada je najprirodnije posegnuti ne za vlasništvom nad monopolom (jer to podrazumeva nacionalizaciju koja se sa mnogo razloga može smatrati u suprotnosti sa smislom vladavine prava), već za regulacijom. U tom slučaju se otvaraju mogućnosti za različite kombinacije mera, pre svega fiskalnih, kojima se može postići da se privatni vlasnik nad prirodnim monopolom ponaša kao da posluje na tržištu na kojem postoji konkurencija. Prednost ovoga pristupa je trostruka. Prvo, država se ne bavi poslom koji nije u skladu s onim čemu bi država trebalo da služi. Drugo, odnos vlasništva i upravljanja je zasnovan na komercijalnim a ne na političkim interesima. I treće, i najvažnije, obezbeđuje se fleksibilnost, jer prirodni je monopol prirodan samo metaforički. Sa tehnološkim napretkom ono što je danas prirodni monopol sutra to ne mora da bude. A mnogo je lakše promeniti propis nego prolaziti kroz cikluse nacionalizacije i privatizacije.

Sve ovo nema nikakve veze sa monopolima koji su to zato što je država vlasnik. Praktično svi primeri koji se daju u raspravi o privatizaciji javnog sektora u Srbiji su takvi, nasleđeni, monopoli (na primer, Naftna industrija, Elektroprivreda, JAT, Pošta, transportna preduzeća, najveći broj komunalnih preduzeća, a tu spadaju i delimični monopoli kao što su Telekom, osiguravajuća društva...). Po mom mišljenju, na njih bi naprosto trebalo primeniti zakon o zaštiti konkurencije ili antimonopolski zakon, bilo da on postoji ili ga je potrebno dopisati ili iznova napisati. Uopšte nema ni moralnog niti ekonomskog opravdanja shvatanje da se zakon o zaštiti konkurencije primenjuje na sve osim na ona preduzeća koja su u državnom vlasništvu. U pravnoj državi, antimonopolski savet, ili agencija, trebalo bi naprosto da donese odgovarajuću odluku o tome da je država u sukobu sa zakonom. U čitavoj toj stvari postoje elementi koji zahtevaju i primenu zakona o denacionalizaciji (što se posredno priznaje jer se predviđa besplatna podela akcija javnih preduzeća, što kao mera denacionalizacije ima svoje nedostatke). Tako da je država, kada želi da zadrži vlasništvo nad preduzećima, u sukobu sa bar dva zakona, ili čak dva skupa zakona.

Sve ovo ne bi trebalo brkati sa regulacijom tržišnih monopola, ili monopolske konkurencije, kako je shvata savremena ekonomska nauka. Jer je, u određenom smislu, prednost privatne svojine upravo u tome što omogućava prisvajanje profita, koji nastaju usled privremenih i prolaznih prednosti koje se ostvaruju u konkurenciji i na tržištu. Najbolji primer je, naravno, iz zaštite intelektualne svojine i preduzetništva uopšte. To što je neko preduzeće u nekom trenutku jedinstveno, odnosno nema ih veći broj, ne znači da je reč o monopolu koji nije nastao konkurencijom i koji bi trebalo dodatno regulisati, to jest kome je potrebna bilo koja dodatna regulacija osim one tržišne.

Rasprava o javnom sektoru i o odnosu prema javnim preduzećima je zaista o tome u kakvoj državi ljudi žele da žive. U pravnoj ili onoj zasnovanoj na diskrecionim ovlašćenjima; u zemlji u kojoj je zakon isti za sve ili u zemlji gde jedna pravila važe za privatni a druga za državni sektor. Na kraju krajeva, o tome je reč.