Čekamo li ponoć 22. jula

Gradska izborna komisija objavila je rezultate izbora za odbornike u Skupštini Beograda 22. maja 2008. godine. Predsednik Skupštine Beograda iz prethodnog saziva zakazao je konstitutivnu sednicu Skupštine Beograda za 14. juli. Konstituisanje Skupštine Beograda okončano je kad se izabere predsednik skupštine i postavi sekretar skupštine. Vlada stiče ovlašćenje da imenuje privremeni organ koji vrši nadležnosti Beograda u ponoć 22. jula 2008. godine. Zakon o glavnom gradu ne uređuje konstituisanje skupštine Beograda, ni uslove pod kojima vlada imenuje privremeni organ koji vrši nadležnosti Beograda. Na oba pitanja primenjuju se Zakon o lokalnim izborima i Zakon o lokalnoj samoupravi.

Konstitutivnu sednicu Skupštine Beograda saziva predsednik Skupštine Beograda iz prethodnog saziva u roku od 15 dana od objavljivanja rezultata izbora (član 56. stav 3. Zakona o lokalnim izborima). Odredba nije jasna. Izražena su dva suprotstavljena tumačenja. Prvo: konstitutivna sednica saziva se tako da se održi u roku od 15 dana od objavljivanja rezultata izbora. Drugo: konstitutivna sednica saziva se u roku od 15 dana od objavljivanja rezultata izbora, tako da se održi do poslednjeg dana pre isteka dva meseca od objavljivanja rezultata izbora. Ovo drugo tumačenje proizlazi iz povezivanja Zakona o lokalnim izborima (uzeto je njegovih 15 dana) i Zakona o lokalnoj samoupravi prema kome „ako se posle sprovedenih izbora ne konstituiše skupština... u roku od dva meseca od objavljivanja rezultata izbora” vlada imenuje privremeni organ koji vrši sve nadležnosti Beograda (član 87. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi).

Tvrdnja da konstitutivna sednica mora da se održi u 15 dana od objavljivanja rezultata izbora najviše odgovara načelu da je „državna vlast ograničena pravom građana na … lokalnu samoupravu” (član 12. stav 1. Ustava) i ostvarivanju Ustavom zajemčenog aktivnog i pasivnog biračkog prava. No, ono ne mora biti ispravno. Po Zakonu o lokalnoj samoupravi izborne liste dužne su da izbornoj komisiji dostave imena odbornika u roku od 15 dana od objavljivanja rezultata izbora, inače odbornike narednog dana određuje izborna komisija. Vidi se da su rokovi iz Zakona o lokalnim izborima u sukobu uvek kad se odbornici odrede tek 15. dana od objavljivanja rezultata izbora ili kad ih odredi izborna komisija. Prednost se daje roku za određivanje odbornika, jer bez toga nije moguće konstituisanje skupštine. Zato je prvo tumačenje tačno samo kad se sve radnje koje su u vezi sa određivanjem odbornika i potvrđivanjem njihovih mandata tako okončaju da konstitutivna sednica može da počne 15. dana. Zbog toga ono nema univerzalnu vrednost, tj. nije primenjivo na sve slučajeve.

S druge strane, ko zagovara drugo tumačenje – zagovara pravo predsednika Skupštine Beograda iz prethodnog saziva da spreči konstituisanje Skupštine Beograda i svojom voljom dovede do toga da vlada imenuje privremeni organ koji vrši nadležnosti Beograda. Zaista, šta u tom slučaju sprečava predsednika Skupštine Beograda iz prethodnog saziva da sednicu koja je sazvana za 14. juli 2008. odloži za 21. juli 2008, jednom rečju, da tako „namesti” konstitutivnu sednicu da njeno trajanje prekorači rok u kome je Skupština Beograda dužna da se konstituiše i time „pozove” vladu da imenuje privremeni organ koji vrši nadležnosti Beograda? S druge strane, predsednik Beograda iz prethodnog saziva ima pri sazivanju konstitutivne sednice samo tehničku ulogu, koja nastaje iz bizarne okolnosti da jednostavno mora da postoji neko ko saziva konstitutivnu sednicu. On saziva konstitutivnu sednicu Skupštine Beograda samo zato što neko mora to da učini, a ne zato što je pravno ili politički neophodno da to baš on učini. Njegova uloga nema u sebi ničeg stvaralačkog, ničeg konstitutivnog.

Zato nije samo pogrešno, već je i po demokratski poredak opasno tumačenje da se konstitutivna sednica Skupštine Beograda saziva u roku od 15 dana od objavljivanja rezultata izbora, a da može da se održi sve do poslednjeg dana pre isteka dva meseca od dana objavljivanja rezultata izbora. Ono omogućava predsedniku Skupštine Beograda iz prethodnog saziva da poništi rezultate izbora za Skupštinu Beograda i direktno prekrši ustavna prava građana na lokalnu samoupravu i na aktivno i pasivno biračko pravo.

Prema tome, u Zakonu o lokalnoj samoupravi i u Zakonu o lokalnim izborima nije određen rok u kome se održava konstitutivna sednica Skupštine Beograda, postoji pravna praznina. Pravne praznine u ovom slučaju popunjavaju se pravnom analogijom. U našem pravnom poretku pronalazi se pravilo koje uređuje pitanje koje je slično spornom pitanju, pri čemu je primena analogije moguća samo ako se primenom traženog pravila na sporno pitanje ostvaruju isti ciljevi koje je tvorac norme imao pri propisivanju traženog pravila: ti zajednički ciljevi su da se institucije tako konstituišu da što pre odraze rezultate izbora, da staro stanje što pre bude zamenjeno novim kojim se ostvaruje izborna volja građana. Zaključci do kojih se izvođenjem analogije dođe predstavljaju zakon u konkretnom slučaju.

Izborna komisija dužna je da podnese Skupštini Beograda izveštaj o sprovedenim izborima i da odborniku izda uverenje da je izabran (član 15. stav 1. tačka 10. i član 45. Zakona o lokalnim izborima), a odbornički mandat potvrđuje se na osnovu uverenja o izboru za odbornika i izveštaja izborne komisije o sprovedenim izborima (argument iz člana 7. stava 2. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije). „Prvu sednicu Narodne skupštine... saziva predsednik Narodne skupštine iz prethodnog saziva, narednog dana od dana podnošenja izveštaja Republičke izborne komisije o sprovedenim izborima” (član 4. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije). Poslovnička odredba ima dvostruki smisao: ona određuje dan kad predsednik Narodne skupštine saziva konstitutivnu sednicu Narodne skupštine ali – što je daleko bitnije – određuje i uslove koji moraju biti ispunjeni da bi konstitutivna sednica bila sazvana. Rok za sazivanje konstitutivne sednice Skupštine Beograda određen je Zakonom o lokalnim izborima, pa je ovde za primenu analogije bitan samo onaj deo poslovničke odredbe koji utvrđuje uslove koji moraju biti ispunjeni da bi se održala konstitutivna sednica.

Prema tome, na pitanje kad mora da se održi konstitutivna sednica Skupštine Beograda odgovara se primenom analogije s Poslovnikom Narodne skupštine Republike Srbije (njegovim članom 4): konstitutivna sednica Skupštine Beograda održava se narednog dana od dana kada Skupština Beograda primi izveštaj o sprovedenim izborima za gradske odbornike. Posredi je jedini rok koji je u našem poretku primenjiv na konstituisanje skupštine grada. Rok ne kolidira sa Zakonom o lokalnim izborima određenim rokom u kome je predsednik Skupštine Beograda iz prethodnog saziva dužan da sazove konstitutivnu sednicu Skupštine grada Beograda (tj. s rokom od 15 dana od dana objavljivanja rezultata izbora).

direktor Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo