NOVA KONTROLA ZA JAVNU POTROŠNjU?

Godine 2008. i 2009. u svetu su bile godine zaduživanja države, visoke javne potrošnje i ogromnih budžetskih deficita. Naredna godina biće godina štednje, smanjenja deficita i reforme javnih finansija. Isto čeka i Srbiju. Ali, kao što je poznato, Vlada Srbije ima lošu reputaciju u reformisanju javnih finansija: mnogo obećava, a malo uradi. Ovde bih želeo nešto da kažem o institucionalnim uzrocima tog problema i mogućnostima njegovog prevazilaženja.

Vlada Vojislava Koštunice, uvela je 2004. godine tzv. princip feudalizacije resora („Ti se ne mešaj u moj resor, ja neću u tvoj”). Po tom principu, sva ministarstva šalju zahteve Ministarstvu finansija, koje više služi kao šalter za zavođenje zahteva nego kao telo koje formuliše i sprovodi politiku. To je dovelo do stanja u kome nijedna institucija nema sveobuhvatni pregled nad celokupnom javnom potrošnjom što stvara uslove za neumerenu javnu potrošnju.

Da bi se problem prevazišao neophodno je da se sistem odlučivanja u fiskalnoj politici centralizuje. U stručnoj literaturi mogu se naći dva modela kojima je moguće rešiti ovo pitanje.

Prvi je model delegacije. On bi podrazumevao da svi akteri koji su zainteresovani za javnu potrošnju ovlaste ministra finansija da formuliše i sprovodi fiskalnu politiku uključujući i njeno nadgledanje. Ministarstvo finansija bi u tom slučaju imalo diskreciona ovlašćenja od početka do kraja procesa budžetiranja.

Model delegacije, međutim, više odgovara dvopartijskim sistemima, u kojima samo jedna partija dobija izbore, ili predsedničkim sistemima u kojima je predsednik izvršni organ. Za današnju Srbiju, gde svaku vladu čini više stranaka, takav model odlučivanja u fiskalnoj politici čini se preambicioznim.

Drugi sistem počiva na ideji ugovora. Najpre se svi zainteresovani akteri dogovore oko obima javne potrošnje i veličine deficita, a ministarstvo finansija nastupa tek kasnije: diskreciona ovlašćenja nadgledanja i kontrole mogu se upotrebiti tek nakon što se stranke dogovore oko osnovnih parametara fiskalne politike.

Evo primera za oba modela. U prvom bi ministarka finansija određivala koliko će naredne godine da se izdvoji za, recimo, kapitalne projekte i bila odgovorna za finansijski aspekt sprovođenja tog plana. (Ministar bi ovde imao slobodu da definiše kapitalne projekte.) U drugom slučaju, ministar za kapitalne investicije imao bi presudnu reč i o visini kapitalnih investicija, ali nakon nekoliko meseci ne bi mogao da kaže ministarki „Vidi, treba mi još 30 miliona evra da završim ovaj put. Je l’ možeš da mi to preusmeriš iz ove donacije koju smo dobili za renoviranje škola?”

Ugovorni model bi rešio deo problema neumerene potrošnje, jer bi centralizacija omogućila uvid u celinu, što bi smanjilo šanse da se troši više nego što dopušta rast produktivnosti. Ali, kako je poznato, i ministri su živi ljudi koji, usled raznih političkih razloga i pritisaka, mogu da odustanu od planova na koje su se prvobitno obavezali.

Jedna radikalnija varijanta ugovornog pristupa podrazumevala bi uspostavljanje nadzornih tela koja bi kontrolisala izvršenje budžeta i najavljene reforme u javnom sektoru. U svetu sve je više primera (SAD, Velika Britanija, Mađarska, Čile, Švedska) u kojima vlade uspostavljaju od vlade nezavisna tela koja kontrolišu fiskalnu politiku.

Takvo telo bi, recimo, moglo da nadgleda javnu potrošnju, tj. u našem slučaju postepeno smanjivanje javne potrošnje. Takva vrsta nadgledanja, razume se, podrazumeva jasne državne račune u koje, pored tela koje nadgleda izvršenje budžeta, bezuslovan uvid ima državni revizor, poverenik za informacije i Agencija za borbu protiv korupcije.

Osim toga, plan javne potrošnje morao bi da bude dugoročan (recimo, za tri-četiri godine unapred). To je važno zato što izvesnost kredibilnog obavezivanja u fiskalnoj politici potkopavaju izborni ciklusi. Često se dešava da poslednja godina prognoze koju je izradila jedna vlada bude prva fiskalna godina neke druge vlade.

Zamislimo da se današnja vlada obaveže da će 2012. godine ukupna javna potrošnja biti smanjena sa 43 odsto BDP-a na, recimo, 40 odsto. Po ugovornom modelu, ministarka je garant sprovođenja takvog cilja. Ali šta ako se 2011. održe prevremeni izbori i dođe nova vlada i nova ministarka finansija? Tada nova vlada može da kaže: „Nas ne obavezuju odluke prošle vlade”. Ako ne postoji kontrolno telo koje nadzire obavezu smanjenja potrošnje, narednoj vladi, koju će voditi neka drugačija koalicija, biće lako da odustane od fiskalnih ciljeva današnje vlade. Sve je to teže ukoliko nadzorno telo „preživi” smenu vlade, jer bi tada ono imalo obavezu da spreči značajna odstupanja od plana.

Da bi to bilo moguće, nadzorno telo ne sme da ima samo deklarativna nego stvarna ovlašćenja. Recimo, ono zajedno sa skupštinom može da da saglasnost na krupnije promene u fiskalnoj politici. Tako bi se omogućilo da se javne finansije dovedu u red u doba privrednog rasta, kad već ne mogu u vreme finansijske krize.

docent na Fakultetu političkih nauka