Jedan šalter – puno želja

U toku je javna rasprava o nacrtu Zakona o opštem upravnom postupku (ZUP). U obrazloženju uz nacrt se navodi da je jedan od glavnih ciljeva to da će državna uprava morati sama umesto građana da prikuplja sve potrebne dokumente i da više neće smeti da šeta građane od šaltera do šaltera.

Cilj je veoma pozitivan i njegova realizacija bi obradovala mnoge. No, da li je realan i da li je ovaj propis pravo sredstvo za njegovu realizaciju?

Šta građani treba da prilože uz zahtev za ostvarivanje pojedinih prava predviđeno je u posebnim propisima iz pojedinih oblasti. Tako u Zakonu o ličnoj karti piše šta građanin treba da priloži uz zahtev, u Zakonu o putnim ispravama šta uz zahtev za pasoš itd.

Zakon o opštem upravnom postupku je procesni propis, a uslovi za ostvarivanje nekih prava su uređeni posebnim, materijalno-pravnim propisima. Čak i u procesnom smislu, on se primenjuje samo ako nema posebnih propisa, a ima ih.

Stoga bi za realizaciju ove ideje trebalo menjati posebne propise. Nema nikakve svrhe menjati ZUP, ako propisi o ličnoj karti, putnim ispravama… ostanu isti. Građanin će i dalje morati da priloži sve ono što u posebnom propisu piše i neće moći da ostvari svoje „pravo” iz Zakona o opštem upravnom postupku.

Sa druge strane, ako se izmene posebni propisi, bez čega nema realizacije lepe ideje, nije potrebna izmena Zakona o opštem upravnom postupku. Stoga se ne može kao glavni domet predstavljati ono što ne zavisi od ZUP-a. Štaviše, i u postojećem ZUP-u piše (član 126, stav 3):

„Službeno lice koje vodi postupak pribaviće po službenoj dužnosti podatke o činjenicama o kojima službenu evidenciju vodi organ nadležan za rešavanje u upravnoj stvari. Na isti način postupiće službeno lice u pogledu činjenica o kojima službenu evidenciju vodi drugi organ.”

Prema tome, cilj čijoj realizaciji težimo, već je ostvaren u postojećem Zakonu o opštem upravnom postupku. No, šta je s njegovom realizacijom? Ništa. Stranke se šetaju od šaltera do šaltera, od organa do organa. A tako će biti i ubuduće, ako se ne izmene posebni propisi. Samo posebnim propisima, a ne ZUP-om, može se očekivani cilj ostvariti.

Od najave lepe novosti, ostaće razočarenje zbog neispunjenog obećanja. Niko neće moći da izjavi žalbu, niti da vodi upravni spor zato što je morao sam da pribavlja razna uverenja i druge dokumente. Građani će se posle pitati zašto je onda menjan Zakon o opštem upravnom postupku? To se i mi pitamo.

Zakon o opštem upravnom postupku ne spada u propise koji se hitno moraju harmonizovati sa pravom EU. Štaviše, pitanje je da li je harmonizacija uopšte razlog za promene, jer Srbija već ima propis koji se naslanja na proverena rešenja uvaženog člana EU – Austrije.

Sa druge strane, situacija u EU u pogledu propisa o upravnom postupku je veoma različita. Neke članice i nemaju Zakon o opštem upravnom postupku (Francuska, Ujedinjeno Kraljevstvo). U Sloveniji je i dalje na snazi Zakon o opštem upravnom postupku koji se naslanja na isti zajednički zakon koji se i u Srbiji trenutno primenjuje.

Netačno je ono što se navodi u obrazloženju uz nacrt da postoji „preka potreba” za usaglašavanjem sa Ustavom Srbije iz 2006. godine. Postojeći ZUP ne sadrži odredbe koje su u suprotnosti sa Ustavom.

Rok za usaglašavanje zakona sa Ustavom je istekao 31. decembra 2008. godine, i to na osnovu člana 15. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava Republike Srbije, a usaglašavanje postojećeg zakona je izvršeno usvajanjem Zakona o izmenama Zakona o opštem upravnom postupku iz 2010. godine.

Postojeći ZUP, kao kvalitetan i za Evropu nesporan propis, treba samo korigovati i modernizovati u nekim delovima. Pa ako treba i predvideti obavezu organa da sami pribave podatke o kojima se vodi službena evidencija (što već piše) i dodati sankciju (što ne piše ni u postojećem, ni u nacrtu).

No, ne treba zbog toga menjati iz temelja jedan dobar i proveren propis, na koji se niko iz prakse nije do sada žalio. Predloženi nacrt okreće postojeći procesni propis naglavačke i predstavlja eksperiment u kojem će ceh platiti državni službenici, a indirektno i građani.

Društveno je opasno i neodgovorno unositi u pravni propis nešto što ne poznaje proverena uporednopravna praksa, nešto što može da izazove potrese u praksi i da od jednog kvalitetnog i proverenog propisa stvori tekst koji će zahtevati obuku svih državnih službenika.

U obrazloženju uz nacrt piše da za realizaciju ovog propisa nisu potrebna sredstva, a zaboravlja se na to koliko bi koštali zastoji u praksi, konfuzija, obuka. Da su autori svesni problema govori i činjenica da je predviđen rok od čak 18 meseci za stupanje na snagu.

Nacrt ZUP-a sadrži i mnoge ozbiljne nedostatke, na koje je autor ovih redova ukazao članovima Radne grupe koja je nacrt pripremala. U najkraćem, na pitanje da li nacrt predstavlja korak napred ili korak nazad u odnosu na postojeći propis, odgovor bi glasio: deset u stranu, pošto ovako loš ZUP nikad nismo imali!

Redovni profesor upravnog prava i šef Katedre za javno pravo Pravnog fakulteta Univerziteta u Novom Sadu